热点 | 撤县设市解冻引发热议，专家强调标准应与时俱进

最近，陕西、浙江、湖南、四川四省先后传来撤县设市的消息。

201704.10

陕西省民政厅消息称：经国务院批准，民政部同意撤销神木县，设立县级神木市，由陕西省直辖，榆林市代管。

201704.11

浙江媒体报道：经国务院批准，同意撤销玉环县，设立县级玉环市，由浙江省直辖，台州市代管。

201704.12

湖南媒体报道，经国务院批准，同意撤销宁乡县，设立县级宁乡市，由湖南省直辖，长沙市代管。

201704.12

四川民政厅发布消息：经国务院批准，同意撤销隆昌县，设立县级隆昌市，由四川省直辖，内江市代管。

随着城镇化进程的加快，撤县设市时隔20年重新解冻，引发媒体热议。

1政策历程解析

1）撤县设市的历史

图片来源：网络

撤县设市，指将符合条件的县提升为县级市，由省直接管辖。

这项改革由来已久，1986年国务院转批民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。1993年国务院转批民政部《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。

设立县级市的标准

上述《标准》出台后，各地纷纷撤县设市抢占机会。上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。其中，江苏县级市数量超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。统计显示，在井喷期的1994年到1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。改为市之后，江浙鲁等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。截至1998年，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

不过，县改市一度引起盲目跟风，从而带来不少问题。1997年，国务院考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地大量占用、公共服务配套缺失等问题，决定“暂停审批县改市”。此后的将近20年间，只有少数县成功改市，而且这些县主要集中在边疆和少数民族地区。

2015-2016年县改市情况

2）从“县”到“市”的变化

在中国，“县”作为一种行政区划，代表着农业社会的管理方式。两千多年来，国家一级行政区，郡、州、道、路、省……一直在变化。而“县”，除了新设、合并、分设外，名称不变，辖区也不大变。这与中国长期处于农耕社会的历史现实相对应。

而“市”这一行政区划，字面理解即有城市、市场之意，代表了城镇化的发展方向。

从“县”到“市”，一字之差，管辖区域没变，人口也没变，那么其改变意义究竟何在。

☑ 职权：从全国范围来看，县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管。隶属层次不一样，行政管理权限就要大一点，优惠政策也会多一点。

☑ 定位：县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。

☑ 体现在政府部门设置和编制确定上。县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主。

☑ 财权不同：在拨付转移支付上，县的转移支付一般只能用于农业相关领域，而市还可用于城市建设相关领域；市可以征收并使用城市维护建设税，县却不可以。

☑ 另外，也有人认为，市的形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金，而县在招商引资中处于边缘化地位。

综合各方面情况看，尽管以往那些大批“撤县设市”的现象再难复制，但仍将有一部分经济社会发展良好的县实现完美变身。特别是在中央强力推进新型城镇化的背景下，将一些地方经济中心由县改市，可以发挥更好的区域带动效应。

图片来源：决策网

3） 最新政策动向

这些年，随着我国社会经济的迅速发展，我国的城镇化发展显著，一些县发展迅速，市管县体制已成为束缚其发展的“裹脚布”“小马拉大车”“大脚套小鞋”迹象显著。

为把“强”县从“弱”市的束缚中“解救”出来，早在2010年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方正式提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市，为重启撤县设市奠定制度基础。

今年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。”撤县设市由此解冻。

在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示，“新的县级市设立标准和程序已经制定完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。” 目前新的标准尚未公布。

图片来源：南方都市报

4）此次撤县设市的特点

从目前公布的情况来看，此次撤县设市的最终审批，都是国务院批准、国家民政部发文。

而在此前，他们都要在满足设定的条件后，自行提出申请，依次经所在市、省批准后，进入国务院审批流程。就在去年，多家媒体曾公开报道，全国有165个县撤县设市申报材料已报国务院排队待审批。

从这次“放行”情况看，四地撤县设市后，行政区域均未变动，都由所在省直辖，由所在地级市代管。

批复文件还专门提到，设市后，当地不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。

2 专家和媒体评论

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞：

当时改得太快，很多不具备条件的县也改成市，由此带来了很多问题，但县改市不可能永远暂停。尤其是经过了20年的发展，我国的城镇化水平已经提高了很多。县改市的速度已经与城市化的客观进程不匹配，严重滞后于城市化的进程。再加上这些年不少县级市改成区，因此城市数量反而减少了。

目前一些经济强县，经济总量超过了1000亿，已经相当于一个地级市，只是没有这个名号而已。县的行政管理体制已经不符合区域经济发展的需求，“就像孩子长大后还穿着小衣裳一样，改成市之后就可以穿更合适的衣裳。”

华东师范大学资源与环境科学院城市与区域经济系、中国现代城市研究中心教授林拓：

县转市是社会发展的必然阶段，否则我们的人口就会向大城市无限集中，就会导致一些城市房价上涨等问题。大城市已经饱和，小城市还没发展起来，这是一种断裂，因为所有大城市都是小城市发展而来。还有，我们城市体系不可能没有小城市这个重要环节，冻结县转市，我们发现小城市发育不理想，所以现在抓紧在进行县改市。

光明时评：

城市的发育、壮大，固然离不开行政力量的推动，但本质上仍是市场配置资源的结果。就目前而言，将一些地方经济中心撤县设市，使其实现从农村政区向城市政区的转化，从而能够容纳大量农村转化人口，是符合经济发展形势的。只是，这其中需要与时俱进地设定必要门槛，民政部原有的撤县设市标准，有些已经过时。比如，特别强调GDP，强调非农人口占比，已不适应当下的情况。

无论如何，行政区划调整是一件影响深远的大事，应该虑及长远，格外谨慎，不能动不动就一窝蜂围拢而上，不能“有条件要改、没有条件创造条件也要改”。毕竟，市也好、县也好，所有的努力都应该是增进民生福祉，让老百姓对未来有更好的预期。

3 中国新型城镇化研究院的政策建议

改革开放以来，我国一直把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，将促进中小城市发展、引导人口向中小城市集聚、缓解大城市人口流入压力作为重要的城镇化战略之一。在这样的背景下，长三角、珠三角等率先发展地区出现了一批经济、社会都很发达的县、镇，但行政体制的低级别严重阻碍了这些地区的发展，与城镇化的客观进程不相匹配。

推进县改市和特大镇设市工作，对进一步激发经济发达县、镇发展内生动力，提升其公共服务设施的服务能力和水平，充分发挥其对周边辐射带动作用，推进基层治理体系和治理能力现代化，提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展都具有重要意义。

对于进一步完善设立县级市标准的建议：

建议建立差异化的县改设市标准，综合考量地理位置、资源环境、人口经济情况、基础设施及公共服务设施建设水平等因素。针对我国东、中、西部及东北地区发展不均衡的客观情况，对人口、经济等指标应进行差异化制定。设市标准应考核拟设市城区的整体建设水平，鼓励达到基本条件能够保障城市化生活的地区加快推进设市，确保新设中小城市能满足农业转移人口市民化的各项需要。

对特殊地区适当放宽设市条件。针对自治州人民政府驻地、重要边境口岸所在地、旅游业为主导或支柱产业的地方、具有政治、军事、外交等特殊需要以及对落实国家重大战略、完善区域城镇体系结构和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的地方，可适当放宽设市条件。