规划问道
公共交通低票价
就能体现公益性吗？
◇卓健
非常荣幸有机会和大家一起讨论这个问题。我认为这个题目可能是一个对公交发展起关键性作用的问题。特别与这一次的主题：公正性、公平性，有比较直接的关系。我本人没有对经济学方面的知识进行过系统的学习，所以下面要分享的也只是一些我在平时工作中的思考，现在把这些思考向大家提出来。其中有一些问题是开放性的，并没有一个明确的答案。
一、公交改革为何要回归公益性？
在公交发展的过程当中，最近发生了一个比较重要的事情：从北京的奥运会到上海的世博会，这两个时段公共交通出现了一次新一轮的改革，这次改革的主题是回归公益性，在媒体上都做了报道。公益性这三个字，一夜之间就和公交紧密联系在了一起。这来得比较突然，关于公益性的讨论，其实之前并不多，但是，在进行新一轮公交改革的时候，它突然之间就成为了各个媒体的主要标题。为什么会出现这样的情况？我们先来看一下从前的公交改革都发生了些什么事情？
前面的公交改革主要是从80年代中期开始的，我们知道当时由于人口增加，公共交通的服务跟不上日常需要的增长，各个城市都出现了乘车难的问题。当时的政府不像我们现在的经济条件这么好，政府的投资条件能力受到了一定的限制。所以1985年的时候，建设部就发文，这个文件后来由国务院转发，在全国推行公交的改革，目的就是为了解决乘车难的问题。改革主要有几点，第一，之前公共交通主要由政府、国有企业垄断经营，改革以后就开放了，允许多种形式参与运营。最早有个体户，然后是集体企业，包含一些以前不参与公交运营的合资企业,到最后又加入了中外合资的企业。有了这样的一些社会企业参与公交运营以后，很快我们公交的服务，或者说是数量跟上来了，短期内的乘车难也解决了。
但是同时也带来了一些问题，我们知道这些非国有企业参与公交运营是带着一些目的的。所以到了后期，特别是90年代中后期以后，有了小汽车，有些城市建了地铁，我们公交的乘客数量下降，同时政府对票价的管控还在持续。另一方面我们公交企业的运营成本也是上升了，因为现在人工也比原来贵了，这样的话非公运营企业和政府的矛盾就比较大，需要政府提供更多的公交补贴。但是这对政府来说也很难，因为公交行业已经被市场化了，市场化之后这个公共补贴就取消了，非公企业怎么补贴，各个地方的政府也不太好处理。这样就导致公交民营企业积极性下滑，造成很多地方存在恶性竞争，服务质量也随之下降。当运营企业发现这个领域没有太大的盈利空间时，它的积极性就下降了。这是公交内部的问题。
公交的外部问题我们也可以清楚的看到，特别是90年代后期，小汽车进入家庭以后，城市交通的拥堵非常厉害，北京是一个明显的例子，为了解决交通拥堵，政府也认为公交的作用非常重要，在这样的两个背景下，公益性就被特别提出来，作为公交发展非常重要的一个方向。
新一轮的公交改革，就提出要回归公益性，公交运营不应该以盈利为目的，更应该考虑社会公平，保障居民基本出行权利的平等，同时通过对公交票价的控制，来评议我们交通出行的成本。当然还有一点，就是要通过优先发展公共交通来缓解城市拥堵的问题。
在很短的时间内，从北京奥运会开始，到上海世博会，一直到今天，如果大家有时间在网络上面搜一搜“回归公益性公交改革”，就会看到全国各个地方的城市都在做。媒体上也做了很多的评论，这里面我摘了一个比较典型的案例，“公交乱象主要是由于公交系统多种经营并存、多家主体经营、公交公益性不足，回归公益性应该是政府的新追求”。
二、低票价的“陷阱”
尽管我们现在对于公益性没有做过非常多的讨论，但比较明确的其实有两个方面，一个方面是要优先发展公共交通来解决城市交通的问题。第二个方面是公交不应该以盈利为目的，应该以比较低的价格，或者说是低于成本的价格来运营。我们知道今天的物价问题已经是普遍的民生问题了。公交价格的变化对政府来说又是特别敏感的话题。对上海来讲，我们交通委员会的领导，在面对媒体的时候，都一再针对公交票价调整的猜测做出回应，明确提出上海公交地铁不涨价。
另外一个例子发生在昆明。我们知道昆明是一个春城，这个城市气候很好。所以长期以来昆明是没有空调公交车的，这种没有空调的公交车是一块钱乘一次。但是近几年不一样了，因为气侯变化使得我们的春城在夏天也有酷热的时候，也出现了三十几度的天气，冬天也有很冷的时候。所以昆明公交就提出，我们是不是投入一部分的空调公交车，两块钱乘一次。这个提案刚提出就遭到了市民的反对。因为市民担心这是公交公司在进行隐性涨价，通过提供空调车，减少普通的车的数量。这就有点像我们的火车，高铁多了，绿皮车就少了，隐隐约约通过这样的一种方式来涨价。这样一个问题，使得昆明空调车的发展受到了很大的制约，开始的时候还一度暂停。这个讨论到现在还没有终止，大家可以看到报纸上，市民对这个问题的反应依然很强烈，尽管有人认为这提供了多种的选择，但更多的人持反对意见。这也说明低票价对公交来说，在舆论方面占据了非常重要的位置。
同时公交低票价本身也存在很多问题。是不是公交的低票价就是公益性呢？我们可以看看北京的公交，大家知道，由于北京政府非常强有力的补贴，现在北京的公交票价是全国最便宜的。如果持有公交卡，普通的公交车还可以打折，折后大概是4毛钱。但问题是这样的一种公交政策是普惠制的，就是说，不管你的收入多少，都可以享受低票价，就像我们今天大家来一样，如果我们在北京，坐地铁都是两块钱。问题在于表面上看大家很公平，都花了两块钱来坐一次公交车。但反过去看其实是不公平的。为什么呢？因为这个2块钱的票价是政府补贴出来的，这2块钱其实占到运营成本里面的30%，另外的70%由政府。问题在哪呢？政府不仅补贴了这些低收入的人，同时对于一些高收入的人，他们在乘公交车的时候，也享受了这个补贴。换句话说，我们可以说2块钱看上去很公平，如果是考虑了每个人不同的收入，公交开支占他们收入的比例差别是很大的。可能对学生来讲，一个月的生活费可能只有1、2000块钱，但对于高收入的人来讲，每次乘车所花的比例就微乎其微了。这样的一种低票价是不是公平呢？
第二个我们可以看到北京的例子，低票价之后确实是吸引了一些乘客，但吸引的乘客并不是政策设计者当初想吸引的那些小汽车的使用群体。真正吸引的是一些原来为了省钱宁愿走路，不坐公交车的市民。我们可以看到，这导致了现在北京公交的压力越来越大。于是道路交通没有缓解，我们的拥堵没有缓解。我们可以看到上海和北京的公交情况，都是这样的。为什么呢？因为实行低票价以后，公交就丧失了在市场里进行价格调控的能力。以前供需关系的矛盾用价格是可以调控的，如果是需求远大于供给的话，价格的上升往往可以起到调整的作用，可以阻碍一些无所谓出不出门的人的脚步。
这个情况我们还可以用一个例子。原来广州在亚运会之前，也想通过免费的公交尝试缓解城市交通拥堵的问题。所以在亚运会之前一个月，他们试行了几天公交免费，来测试一下，城市交通会不会因此变好，让大家都用公共交通。但是事实上恰恰相反，刚刚开始试行的几天，地铁、公共交通有很多人流，但这些人群都不是开小车的人，都是以前不出门的人，发现免费了才要去用一下。这个政策在广州试行不到一个星期，就叫停了。所以从这里面我们也可以看出来，低票价甚至于零票价，它的后果也是比较明显的。
这里还有另外一个较为关键的问题。刚才我们看到的只是公交低票价使用的问题，但对于公交的运营企业来说，低票价是违反价格规律的，因为低票价只占到整个运营成本的30%，它的差额是需要补贴的，不然的话公交企业连工资都开不出来，这样是难以维持企业运转的。我们知道北京的公交补贴每年100多个亿，而且还在不断的上升，并且不知道要上升到什么时候为止。今年北京政府已经开始考虑修改低票价的政策，要学习上海的方法，对包括地铁在内的公交价格进行调整。现在这些还正在研究讨论中。由于公交企业本身一直是处于亏损状态，很少有激励机制可以鼓励它改善服务。在本身运作都很难维持的状况下，是没有这个动力去改变和革新的。
并且这个行业本身的吸引力也大不如从前。我们知道公交的驾驶员，是公交企业非常宝贵的资源。上海巴士驾驶员的缺口大概是20%，有些线路甚至是没有驾驶员，所以整个班次要1小时才开一班，驾驶员这个缺口能解决吗？很难。如果这个行业没有吸引力，以后整个公交运营领域都会慢慢失去吸引力。这个情况不只上海有，像成都也是一样的。我们经常会看到，有报道最美司机，他们因为是身体的疾病，为了保护大家的安全，最后牺牲了。这些报道很正面，但是也说明了我们公交司机的健康，他的劳动强度，包括他的年龄存在问题，我们知道很多司机都是五六十岁的年纪了，新的司机能否跟上。某种程度上讲这都和低票价有关系。我自己也肯定是不想公交涨价的，刚刚我从家里到这边来是4块钱，如果涨价的话我也会反对。但如果考虑到刚才提到的这些问题，那么低票价是发人深思的。
另外我们可以看到，低票价表面上看是公平的，是维护了社会的公益性，但是我们可以从交港局的数据看到，从2008年到2012年，公交出行成本从5%下降到了3%。这是什么意思呢？官方的数据说明，我们在公交出行上面的开支，占我们的收入比例是下降的，也就是我们的收入增加了，但是因为公交票价是维持不变，所以占比是下降的。
三、公交问题的解决对策
对于发展公交，另外的一些问题就显得更为重要，公共交通在保障出行的权益，评议出行的方面，可以从这几方面实现。但是另外一些目标还没有实现，另外一些目标是什么呢？是通过优先发展公共交通来抑制小汽车的发展，改善交通拥堵，提高大气环境质量。这是我们现在更关心的问题。
要解决这两个方面，就公共交通来说不是一个社会公平的问题，而是公共交通效率的问题，只有公共交通的效率达到了可以和小汽车竞争的时候，才能真正的发挥公共交通抑制小汽车发展的作用。现在讲到公交的优先发展战略已经明确提出来，公交要占机动车出行比例60%，要实现这样的一个目标，如果不解决公交的效率问题，只解决社会平等的问题是远远不够的。
还有一个现象，也跟我们这次的公益性改革有关系，就是谁来做公益。比如说我们回归公益性是公共交通改革的一个主题词，我们可以知道，现在的改革是让公共交通回归国有，回到国有企业来运营。是不是因为低票价只能由政府来做？或者是公益性的公共交通就应该由政府来做呢？那么应当由政府做的事情，是不是说是市场就不能做了？实际上，我们可以看到很多的案例，欧洲有很多的国家，比如英国、法国等等，他们不依靠政府做公益，公交仍然体现了公益性。这是大家可以思考的一个问题。在法国私营企业承担了70%左右的公交运营的业务，他们同样也有公益性，同样有公交的折扣，同样有对学生、老人的补贴，而且他们可以实现公交的优先发展。也就是说，从国际的发展方向来看，是政府管制加市场化运营这样一种组合，为什么到了中国就变成了一定要国有呢？我觉得这个也是值得我们探讨的一个问题。
为什么要国有化？现在有一种默认的印象，好像只有政府运营的才叫公共交通，我们对公共这两个词的理解，一直是跟政府联系在一起的，只有政府的东西才是公共的。其实我们对公共性的理解是存在一定的偏差。其实从公共性的角度来讲，对公共性的理解有两种，一种理解是代理制，比如说强调的是产权共有，就是谈什么东西我们是共有的。共有的话就有一个问题，为了解决管理使用上的矛盾，就需要找一个代理，由他来管理，再分配给个体来使用，一般来讲，在中国共有的关系是交给政府来管。但是共有里面还有一种，更强调的是共享，更强调我们的使用。就这个问题，公共交通也是这样，如果一个交通方式，不是我个人使用的，是我和大家一起分享的，其实从某种意义上讲，也是带有公共的属性，或者是集体的属性，集体和公共之间的界限，有没有像我们原来想象的那么大？
为什么要讨论这个问题呢？因为我们知道，如果只是把公共交通局限在政府出面运营，政府的压力会非常大。这也说明了，我们在市场化改革之前的情况，政府有多少能力，公共交通就能做到怎样的一个程度。北京、上海是属于政府经济条件比较好的，但我们看到公共交通对解决城市交通拥堵的作用依然是有限的。对于一些地方财政相对比较弱的地方，这些公共交通是否全部由政府来做也值得考虑。因为政府要做医疗，要做教育，还要做事业保险等等，我有的时候会感觉有这样一个倾向，有问题就找政府，这是我们一种默认的习惯，但是，其实政府的能力是有限的。因此，有没有可能找到一种更好的方式呢？
最近我听到，上海在讨论，有可能要把出租车从公共交通的领域剥离出去，为什么要剥离出去？因为出租车在上海的作用是很大的，它的运营能力在一定程度上，跟轨道交通是可以比的，大概是轨道交通的一半。我们轨道交通地铁现在很发达，每天的客运周转量很大。但是不要忘记了，出租车的也不小，大概是1/3到一半的比例。我们知道出租车现在最大的矛盾是什么？价格管制。因为价值管制以后，这个行业已经没有吸引力了。最早的出租车司机，我们都知道，是上海老师傅，对路特别的熟，慢慢上海老师傅不做了，因为收益太低了。现在慢慢开始要招外地师傅了。价格再这样管制的话，行业本身的发展就会受到很大的影响。所以对出租车的改革有两方面要考虑，一是使价格管控的压力释放，第二个是政府补贴的压力也可以得到缓解。
但是如果出租车不再是公共交通的话，大家可以想象一下，价格可能会上涨，而且很多人可能会选择自己买车。现在为什么有些人不买车，因为好像打车比买车便宜。其实很多国家把出租车都都是放到公交的范围里面的。另外还有一个方面，就是黑车。其实黑车反应了我们对公共交通的一种需求。黑车是不是可以被纳入管理的框架，让它得到监管，使得它也成为公交的一个组成部分？
所有的这些讨论，都在围绕一个概念，是否公共交通应该局限在一个小的范围里面，也就是一种政府为主的公共交通？还是说我们可以放大一点，只要不是小汽车的这种个体的机动车交通，只要是我们共享的交通方式都可以鼓励？我们可以看到像欧洲很多的地方都在鼓励小汽车拼车，鼓励小汽车租赁，这都是想通过一种共享的方式，来实现我们刚才说的一个可持续目标，以此改善环境和缓解拥堵。
总的来讲，如果我们的公交，我们的公共交通最后不能有效的遏制小汽车的增长，反而导致城市交通拥堵、环境继续恶化，哪怕它很便宜，它如何能做到体现公益性？
四、结语
今天我还有几个不成熟的观点，也提出来和大家一起讨论。
首先，需要明确的是，我今天的发言绝对不是反对公交的票价管制，我绝对坚持公共交通不能完全市场化，坚持票价需要实行管理的。但是我认为对票价的管理，不等于一定要低票价。我们可以看到很多国家的公交票价，其实是结合了通货膨胀，或者是整个运营成本上升考虑的，每年都有一个调整的幅度。适当的价格对维护公交行业的生命力起了极为重要的作用。而且票价低一定要和政府的能力相结合做到量力而行。我们现在很多的地方，包括北京现在的补贴，已经难以为继了，这也给我们一个启发，也就是说票价不是越低越好的。最后我想说明，公交的低票价，不一定使得公共交通具有吸引力。如果是公共交通的低票价，导致我们运营企业没有再生产的能力，使得公交的服务下降，最后让使用公共交通的人感到越来越难，这样下去，更多人会愿意去自己开车。这样的话，对于我们的公交优先也好，对于公益性也好，是很难保证的。
最后我提一下，因为好和不好这个标准，作为研究来讲一般是不会说的，但作为一个讨论是可以讲一下的，包括接下来王老师也会分享他认为好的城市交通。所以我也是应着他的题目，把我认为好的公共交通的几个方面提出来，供大家讨论。
第一个，我认为好的公共交通要有一个明确的发展目标。这个往往是我们城市交通现状的一个主要问题，到底是什么是我们的社会目标？是效率还是什么？而且我们可以看到，在前面的公交改革里面，我们的政府一直在两个极端在摆动，不论是从效率到公平，或者是从市场化到国有化，都是在两个极端之间摆动，并没有想到它们是可以结合的。尤其是现在，我认为，其实当下最可能的目标是解决环境的问题。环境目标是一个首要的目标，而且环境目标恰恰是可以平衡效率和公平的，因为环境，最终才是体现公益性的一个指标。
另外我认为公共交通的概念应该扩大，不应该只局限于政府运营或者是国有运营，所有分享、共享的，带有机体性质的出行方式都可以放在公交里面讲，并且都应该得到鼓励。
政府的确很有能力，但是政府的能力毕竟是有限的，所以我们还要充分利用社会资源，实行专业化运营。就像在国际上，评价一个企业的好坏，并不是看他有没有运营背景，而是看它专业运营的经验。
当然公交作为有价格管制的领域，政府的补贴是必须的，而且必须很清晰。在政府的补贴里面，我们觉得对社会公平要进行优化，应该改变普惠制的方式。公交要有托底型服务，保障基本的出行。但同时它又要有差异性，而且辅助应该是定向的。比如说与其我对所有的人都采取低票价，不如定向的把一些补贴发给弱势群体，给学生、老人公交补贴，或者是发放专门的公交卡。
最后，也是最重要的一点，我觉得要做到公交优先，首先要提高公交的竞争能力，只有我们的公交舒适、安全、快捷，才有可能真正抵抗小汽车的竞争，才能使我们的城市实现公交优先。谢谢大家！
（本文根据现场录音整理而来，未经本人审阅。）
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