韧性空间供给模式的建构——来自《金东新城区开发指导规划》的实践

位于金华市区东面的金东新城区，占地面积49.17平方公里，始建于2006年。作为金东区三大重点平台（多湖中央商务区、金东新城区、金义都市新区）之一，“绿水新城、文化新城、活力新城”是金东新城区建设之初的定位与目标，经过十几年持续不断地打造，其道路交通、公共设施、景观环境等各项建设取得了一定成效，然而“产业不聚、人口不来、有区无城” 等空心化现象，使其成为一片半城市化地区。白天这里集聚了大量的上班上学人口，晚上由于人口往乡镇、市区两端回流，这里成为一座空城。

1.1 产业效率低，城市规模能级的支撑不足

金东区产业基础以纺织业、塑料和橡胶制品、装备智造等传统制造业为主，在金华市区内无规模和效率优势。高端和专业化服务业较少，社会公共服务和商务服务上有短板。从人口规模、生产总值来看，一方面，金东区城市能级与周边相邻区域县市（如义乌、兰溪、武义、永康）仍有差距；另一方面，金东区城市能级在金华市区的份额占比低，金东区占市区将近一半的人口，贡献了市区仅1/4的生产总值，1/5的服务业产值，1/3的社会消费品零售额。

2017年金东区与周边各区县情况对比

1.2 建设标准低，配套设施的供给时效不足

金东区正全力打造教育和医疗公共服务品牌，新城区范围内目前已有4所高中、3所初中、4所小学，但较大型的医院仅金东第二人民医院。从商业和公服设施POI分布来看，金华市区公共中心集聚在一环以内，新城区商业服务设施发展滞后；大型商业综合体万达广场对金华本地市民的吸引力远不如一环以内的江南、江北商业中心，更接近本地居民的超市、快餐店、社区体育运动场地、医疗卫生设施等严重缺乏。

1.3 空间活力低，面向实施的规划弹性不足

从金华市区职住平衡分析图来看，中心城区一环以内地区是主要就业中心，其工作人口远大于居住人口；而金东新城区则为次级就业中心，但片区活力不均衡。一是空间不均衡，人口热力分布主要集中在中部靠近多湖CBD的行政办公和居住片区、北部工业园区，而南部和东部片区人口热力偏弱。二是时间不均衡，白天这里集聚了大量的上班上学人口，8点后集聚点向外扩张；晚上由于人口往乡镇、市区两端回流，这里成为一座空城，20点后集聚点不断收缩。

从国内外“以新城区形式开发的半城市化地区”的建设经验来看，空置率高、公共服务滞后、人口和产业集聚程度不高是新城新区在某些区域、某些阶段必然存在的问题[3]。然而如何快速破解半城市化新城区“有框架、缺焦点、缺资本、缺人气”的现实困境，是这类半城市化地区目前面临的巨大挑战。

新城区是我国城镇化和城市空间拓展的重要引擎和空间保障，作为地区经济的增长极，早期国内新城区的规划建设大多是地方政府GDP绩效导向的粗放式盲目扩张和行政主导的低效发展模式，带来了土地斑块化碎片化、基础设施配套匮乏等问题。

同时，新城区在建设实施中僵硬地落实上层次总体规划或分区规划的目标框架，依据控制性详细规划严格实施土地出让计划，这种传统的自上而下的指令性空间安排难以应对半城市化地区复杂多变的社会经济环境，其规划亟待由“刚性”向“弹性”再到“韧性”的转变，以适应其“动态性”的产业进驻、人口迁移、空间发展需求[4]。

半城市化地区的规划，既不同于建成区规划也不同于乡村规划，不能直接套用过去服务于城市经济发展的“增长型规划”的技术方法，如城市战略规划、总体规划、城市设计、详细规划等。为提高半城市化地区对不确定扰动的适应调整能力，“实施型规划”的编制逐渐成为规划界探讨的热点，如何同步考虑规划实施的内容、分工及进展，如何在规划方案中明确、在管理审查中理解规划管控的核心。

因此，本次《金东新城区开发指导规划》以“立目标-聚焦点-重实施”为线索，创新性地提出一套开发指导规划的编制框架，旨在快速破解新城区发展存在的“有框架、缺焦点”“人气、资本不足”的矛盾，成为指导实际建设的“作战地图”。

基于《金东新城区开发指导规划》的实践，本文提出从挖潜提效、单元复合、开发管控三个方面来建构韧性空间供给模式，作为金东新城区转型关键期的空间纲领与实施路径。

3.1 从“增量扩张”转向“挖潜提效” 

（1）以集约化发展为导向挖掘潜力用地空间

半城市化地区多种用地性质并存，可供开发的增量与存量建设用地有限。本次规划综合考虑了建设因素、交通因素、区位因素等因子，制定了潜力用地评价指标体系①。通过评价结果可知，金东新城区范围内共有高等级潜力用地19.24平方公里，其中空地占68%，易更新居住用地占23%，易更新工业用地占9%。

在紧凑集约与精明增长理念的指导下，对基地范围内68%的增量潜力空间（即空地）应实现高效供给，剩余32%的存量潜力空间（即易更新居住和工业用地）则应鼓励更新。

（2）划分两类政策分区，实施不同的活力提升引导

投资密度决定投资价值，为提高投入的有效性，建议集中精力重点打造20%的区域，形成触媒带动效应，其余80%则进行刚弹结合的控制引导。本次规划结合潜力用地价值分布划分综合提升区、重点发展区两类政策分区。

综合提升区位于多湖CBD以东的金东新区单元，现状建设较满；采用针灸式的发展导向，通过对城市重要场所空间的微改造、地标节点的特色塑造、交通系统的改善，复兴产业功能和环境品质。重点发展区散布在核心区外围，增量空间及可更新用地较多；采用聚焦式的发展导向，通过注入“引爆点”项目、设计差异化的空间模式、刚弹结合的控制指引，集聚高端人才和战略性项目。

3.2 从“功能分区”转向“单元复合”

（1）选择复合的发展单元开发模式 

简单的功能分区不能满足半城市化地区的复合需求，发展单元以一种土地混合使用的形式出现，具有高度灵活性。一方面，职住平衡、功能混合的发展单元有利于提升活力，2-3平方公里的单元尺度可实现15分钟慢行可达；另一方面，发展单元的划分便于分期开发，由于规模适中，可单独快速予以推进，3-5年成效。

因此，根据单元内部功能的侧重，本次规划以2-3平方公里的尺度将金东新城区划分为16大全覆盖的单元，包括5大单元类型。其中，生产型单元2个、服务型单元3个、综合型单元5个、生活型单元3个、生态涵养型单元3个。

（2）聚集资源，结合产业发展机会设置单元“引爆点”

半城市化地区是混合复杂的地域空间，应将空间重构与地域特色结合，通过规划手段实现“主题挖掘、规划融合、设计渗透”。本次规划结合潜力用地在每个单元内策划能在短期内快速启动、快速运营、快速见效的触媒项目。

以满足金东新城区“留住人-引来人-发展人”的功能诉求，结合金东新城区在教育服务业、文体娱乐业、智能科技服务业等方面具有的产业发展机会，对9大重点单元注入不同的功能主题，分别为工业智造培育单元、智慧物流单元、虚拟大学城单元、主题公园单元、工业设计创新单元、高铁商贸单元、高端服务单元、创新服务单元、创意文化港单元。

3.3 从“目标蓝图”转向“开发管控”

落实十九大要求的“以人民为中心，以市民最关心的问题为导向”，本次规划摈弃以往从城市的视角去关注城市需要多大的规模、什么样的产业、什么样的劳动力、配套多少的公共服务设施，另辟蹊径地从人的视角去分析个体和家庭尺度上工作、生活、休憩等众多需求。综合考虑不同年龄段、不同工作阶层群体“工作-游憩-居住”的需求，采用底线管控思维，精细化每个单元的用地组织模式。结合控规实施评估和各主题单元的建设目标制定面向实施的单元开发策略，并将围绕工作场所、游憩场所、居住场所的单元开发策略转化为控规优化调整要点。

存量空间开发管控要点：工业智造培育单元

增量空间开发管控要点：工业设计创新单元

在计划经济时代，空间以使用价值为导向，规划往往是根据地方的等级、规模来计划性配给生产空间。到了市场经济时代，以“生产利润”为基本导向，规划是一种去均衡化的空间布局生产，更多考虑空间的交换价值[5]。进入生态文明建设时期，人本理念回归，考虑更小的空间尺度与日常活动，“自下而上”的空间韧性控制非常关键。不同发展阶段、不同类型的半城市化地区所呈现出的问题千差万别，规划应从“理想蓝图”转向“知行合一”，趋向精细化管理、可实施性的现实需求，提供综合解决方案。

因此，本文认为金东新城区这类半城市化地区应打破传统“产业引入-劳动力转换-配套公共服务”的城市化路径，转向“优质的土地供应-精细化的功能安排-以人类活动为尺度的空间营造”的新型城市化路径。对于半城市化地区的“空间韧性控制”，既要强化规划管控手段与确定性要素的刚性，保证其朝着既定的目标定位和空间骨架发展；又要保障城市空间对现实环境变化的适应力，留有可变通的弹性区间以满足多样化的人群与企业需求[4]。

《金东新城区开发指导规划》探索了一条从挖潜提效、单元复合、开发管控三个方面来建构韧性空间供给模式的路径，试图为其他地方半城市化新城区的转型发展提供借鉴。

注释：

①潜力用地评价指标：建设因素包括工业用地、居住用地、空地（空地=非建设用地-已出让用地-基本农田），交通因素包括轨道站点距离、规划路网密度，区位因素包括公服设施POI密度、景观距离