建立分级的空间规划体系是空间规划改革的共识，但地级城市与县级城市有着明显的区别，在空间规划体系中不应等同对待。不同层级间的协调问题是空间规划改革的焦点。回顾了城市规划向区域规划扩展的过程及制度安排，分析了现有体系下地级市规划存在规划权力与行政权力的错位，指出地级市的规划突破是空间规划体系建构的关键。应以县级单位作为空间规划体系建构的基本单元，地级市的国土空间总体规划应加强尺度转换和结构控制、强调其战略引领与跨地域的区域协调，并作为县级国土空间总体规划的指引与维护参照。
1.1 不同层级间的协调问题是空间规划改革的焦点
十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案提出，组建自然资源部的目的是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。“责、权、利”是未来管理的核心。
1.2 建立分级、分层的空间规划体系
在空间规划改革之前，大量的规划编制改革实践除理念、方法的转变之外，在规划编制体系方面主要聚焦于“分级、分类、分层”。在总规编制中应参照事权归属实现分层管控，参照空间基准实现分度约束；并按照分层管控和分度约束对规划的审批、修改和监督规则，制定相应的行政程序（董珂，张菁，2018）。
2.1 城镇体系规划使规划从“城”到“市”
2000 年代初以前，城市规划是空间规划的主体，之后进入多规冲突的空间规划体系混乱时代。中国区域规划经历了三个阶段：为了安排工业项目在“一五”期间自苏联引进区域规划；为搞好国土整治自西欧和日本引进的国土规划；国内主创的城镇体系规划。1989 年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节。这种主要为城市规划服务的城镇体系规划，只具有陪衬性质，其规划内容往往缺乏深度和精度（胡序威， 2006）。2006 年《城市规划编制办法》、2008 年《城乡规划法》进一步强化了城镇体系规划的作用，但城镇体系规划基本无法发挥本应由区域规划发挥的作用。
城镇体系规划使城市规划工作由城市的“实体区域” 走向了行政区的“市”。这对于中国城市规划体系是一个巨大的变革。因为在国外，作为现代城市规划所面临的城市基本是城市化区域，少有乡村，更不会有低一级别的“市”建制。中国的“市”作为一级行政机构，其所辖区域与城市的实体地域差别较大，周一星教授早在1995年就提出建立中国城市的实体地域概念（周一星，史育龙，1995）。
在2006年《城市规划编制办法》之前，对于“城市”的理解是周一星教授所提的“实体区域”。如1991年版的《城市规划编制办法》中对于城市总体规划内容的要求第一条为“设市城市应编制市域城镇体系规划，县（自治县、旗） 人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划”第二条即为“确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围”说明当时的城市总体规划的空间范围就是城市的“实体区域”而市域城镇体系规划空间范围是单独界定的。2006年《城市规划编制办法》则是“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”，市域和中心城区统一被纳入到“城市”的空间范畴，这里的“城市”明显指的是城市“行政地域”。而原来的“城市”范围被“中心城区”替代了。
2.2 “中心城区”的划定形成了分类与分级管控
“中心城区”是约定俗成的概念与地域范围。现行法律法规中并未对“中心城区”概念作出明确界定。2013 年5月征求意见的《城乡规划基本术语规范》在城乡规划制定的“空间管制”类中增加了“中心城区”条目，定义为“城市总体规划确定的城市发展的核心区域”。条文说明为：中心城区的范围包括建设用地和相关控制区域，如城市的新城、新区及各类开发区，组团式城市的主城和副城等，但不包括外围独立发展、零星散布的县城及镇的建成区（中国城市规划学会，2013）。
中心城区是城市的“实体空间”，在城市化较低的时代或区域，形态较为简单，与行政边界的关系不大。但目前由于城区的扩大，出现了结构的多样性，与行政边界也多有交错，造成了界定的混乱。原住房和城乡建设部《城市总体规划编制办法改革与创新》子课题《城市规划区、中心城区划定的具体办法研究》对中心城划定原则进行了研究。但原则基本上以技术标准为主（官卫华，等，2013），未考虑行政管理因素。
2.3 市县域总体规划真正将总体规划全覆盖
以《城市规划法》演变成《城乡规划法》为标志，“城乡规划”时代确立，各种以城乡统筹为首要目标的规划实践在全国许多地区陆续出现。主要有重庆的城乡总体规划，山东等省份的城乡统筹规划，比较典型的，对于现在规划有较大影响的是浙江、江苏的市县域总体规划。
县域规划的创新得到了各界的认可，有逐步走向地级市的趋势，地级市总体规划的“全覆盖”造成了与其下位的县市规划的“叠合”，地级市对于县市除了定位、指标的控制之外，对于空间形态也有了不同深度的控制，“规划传导”成为了问题。
3.1 因地制宜明确市县规划的分层与定位
研究中国历史可以发现，县级单位是最为稳定的单位，而且尺度相对适中，可以起到国土空间总体规划控制的作用，同时现有规划体系中除市辖区的规划管理权外，基本都在县级政府，将县级国土空间总体规划作为空间规划的“基本层”是合适的，也是具有共识性的。全域城乡规划、多规合一的实践基本在县级层面展开。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制。这里没有“一刀切”的规定，显然是考虑到各地的差异，对于城市化水平较高、地域尺度不大的省，市县可以合并编制。但对于中国大部分省份来说，地级市规划起到一个“次区域”规划的作用，强调地级市国土空间总体规划的作用还有有着必要性和现实性的。
根据各自不同的情况，可将市县国土空间总体规划编制模式分为四类（表1）。目前比较多的采用了模式一、模式二，都是城市化水平和城镇密度较高的区域，其中模式一一般是市辖区全覆盖的地区。依笔者之见，模式三和模式四才是最多采用的模式，其真正体现了分层、分级控制的思想，依靠空间规划体系的传导平衡各级政府的诉求，也有利于维护规划的基础性与权威性。
3.2 加强尺度转换和结构控制
作为侧重实施层面的“最高层级”规划，分解落实省级规划要求成为地级市规划的重要任务。一方面由于省域尺度较大，无法准确定位，同时提升国土空间治理能力，需要处理和驾驭发展中的复杂性和不确定性。市县空间规划是省级空间规划的重要基础，二者之间并不是单向的自上而下分解执行或者自下而上拼合的关系，而是各有分工、各有侧重的统一整体。
土地利用总体规划已经形成了成熟的分级编制、建库的管理制度。通过省级定任务——市级分解， 控制中心城——县级划定扩展边界——乡镇定线的方法逐级落实到位。“上海2035”建立了覆盖全域的空间规划体系，大量的内容在总体规划层面仅作结构性表达，通过“市、区县和镇乡”不同层次规划予以法定化（图1），在市级层面为结构线、区级层面为政策区控制线，地块图斑的精准落地只在镇级规划中落实（王新哲，2018）。
图1 “上海2035”区县指引——区总体规划
3.3 作为县级国土空间总体规划的维护参照
前文提到部分地市将县级规划同步编制并纳入地级市规划失去了这两层级规划分层控制的作用，当县级规划进行维护与调整时，是否也要同时调整地级市的规划呢？显然不尽合理。应该在地级市规划里突出结构性要素，重点进行格局的管控、用地的政策分区、指标的分解，作为下位县级规划编制的“任务书”。相对结构性的规划控制也为县级规划提供了弹性的发展空间，当县级规划进行调整维护时，只需与上位地级市进行比对，如没有原则性调整，不突破强制性规定，建议可以简化审批手续，备案即可。
分区指引是“上海2035”的“1+3”成果体系的重要组成部分，从分区维度构建总体规划的管控体系，以“任务书”形式指导各区规划编制。分区指引管控体系突出目标导向与问题导向相结合、刚性管控与弹性引导相结合、顶层指引与实施操作相结合的三大基本原则。分区指引框架包括三个板块、十二个方面。分区指引既是下位规划的编制依据，也是重要的审查依据(表2) 。
3.4 增强战略引领与市域协调作用
中央城市工作会议曾明确城乡规划承担着战略引领、刚性控制的作用，但从近年来的规划改革来看，刚性控制的研究较多，战略引领的作用在弱化。只有进行全面的、科学的战略研究，才能真正发挥总体规划的引领作用（王新哲，2018）。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出市县和乡镇国土空间规划侧重实施性，但在强调市级规划的实施性的同时，不可忽视其战略性与协调性，在区域层面进行统筹引领。
从规划实践来看，市域国土空间总体规划主要关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市级层面协调解决的问题。在战略目标的指导下确定空间协同发展的基本结构，统筹协调区域内各市县的总体规划；通过面向政府与市场的规划实施，将空间发展战略转化为全社会的共识，确定政府管控的边界和核心指标（卓健，等，2018）。
3.5 做实市辖区规划
2015 年9 月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》提到设区的市空间规划范围为市辖区。意味着设区市的空间规划只需要覆盖市辖区，处于和县同级的位置，消除了地级市和县级市、县在空间规划上的层叠现象，但这与各地广泛开展的地级市总体层面的规划有了较大的不同。本文即是建议加强市域规划的作用。但市辖区规划由于是市级政府事权，应该在地级市规划中深化、细化市辖区的规划，使其达到县级国土空间总体规划的深度与精度，与其他县级国土空间规划一并纳入空间规划信息平台，作为详细规划编制的依据。
市县的关系在当前国家治理体系改革中是一个长期存在的话题，地级市的作用乃至存在与否一直处于动态变化中，但不可否认其在治理体系中的作用以及弊端。长期来看，省管县似乎是一个趋势，但在一定时期内地级市这一层级有其存在的必要性和合理性。科学合理地界定市、县两个层级的国土空间总体规划，对于理顺自然资源管理体系具有重要作用，同时也呼吁国家相关决策部门明确未来的行政体系改革的方向，以利于更好地优化、落实空间治理体系。（作者：王新哲，上海同济城市规划设计研究院有限公司，副院长，教授级高级工程师）（来源：城市规划学刊）
原文始发于微信公众号（南京规划资源）：地级市国土空间总体规划的地位与作用
规划问道
