基于分级-分层-分类的海域空间用途管制研究

海域空间用途管制的研究背景

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确“统一行使所有国土空间用途管制职责”。2018年《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)将此职责正式授予自然资源部，下设“国土空间用途管制司”，明确国土空间用途管制的行政主体。

海域空间作为国土空间中特殊的组成部分，集海湾、海岛、海水、海洋生物及其栖息地等多重要素和现代养殖、航运物流等多重功能于一体，是实施全域全类型国土空间用途管制的重点对象之一。与陆地空间连而不同，海域空间具有高度的流动性和连续性、立体性、边界模糊等特征，这些特征对用途管制也提出了相应要求。长久以来的发展过程中，陆海统筹的严重缺位给海洋带来了生态安全、环境污染、资源浪费等多重严峻问题。十九大报告提出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。因此，本研究的目标是以国土空间规划为基础，提出强化海域保护与开发、海域利用衔接陆域开发的海域空间用途管制框架。

海域空间利用现已形成较成熟的

以“海域使用权”为主的管制手段

我国实施海洋功能区划制度，海域空间管制总体已形成以海洋功能区划为依据，海域使用权为手段的、相对成熟的管制模式。

图1 海洋功能区对应的海域使用权证

图2 海域使用权证申请流程示意

但仍然存在以下问题：

（1）海洋、渔业、矿产等部门在海域范围内权属交叠，海域使用权和捕捞许可证、养殖证、采矿权、探矿权等权证多头管理，一项权利，多部门登记发证。

图3 海域使用权证与其他权证的交叉关系

（2）围填海转换为土地的变更，各地方做法各异，海域和陆域转换缺乏衔接。

海洋功能区划的填海造陆区域未被纳入土地规划中统筹考虑，对土地用途的管控缺失。围填海空间竣工后需将海域使用权转为土地使用权，沿海各省规范操作各异，存在不同程度的寻租空间。

图4 海洋功能区划与土规冲突示例

图5 部分沿海省份围填海空间权证转换要求

（3）海域使用权证未考虑海域立体使用，存在纵向交叉、重叠用海。

海洋具有高度流动性和立体开发性等特征，从而带来不同深度海洋养殖交叉、航道用海对养殖形成干扰和污染等问题。海域使用权准入用海活动时应考虑用海类型功能的兼容性，并形成确定的管制规则，对水面、水体、海床、底图等纵向上的不同空间使用分别确权。

分层-分级-分类实施

海域空间对象的用途管制

落实国土空间规划陆海统筹的要求，需构建完整的海域空间规划层级和类型体系，以彻底解决权属交叉、海陆交叠的问题，实现国土空间“一张蓝图”。探索以分层-分级-分类的总体思路，构建实施海域国土空间整体性管制制度的基础。

3.1海域空间用途管制的分层

海域空间用途管制的分层指的是在区域层面和地块层面侧重不同。在区域层面，采取“分区管理+用海准入”的方式，制定区域准入条件，如对海洋生态保护红线区，严格开发建设管控。

在地块层面，通过详细规划、用海指标等管控开发规模、强度、用途、产业类型。要对每一海洋地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对海洋生态保护红线的破坏，对未发生用途转变的海洋空间实行承载力管控。

3.2海域空间用途管制的分级

针对不同保护等级的海域国土空间进行不同强度的管控措施。对海域保护空间原则上按照禁止开发区进行管理，实行严格保护；对海域利用空间，允许在符合生态环境承载力管控要求的前提下引导集约高效利用。

图6 海域空间用途分级管制

3.3海域空间用途管制的分类

参考《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行，送审稿）》（自然资源部 2019年05月版）、《浙江省市、县级国土空间总体规划编制技术规程（征求意见稿）》（浙江省自然资源厅2019年08月版），对接海域国土空间用途分类，以“海洋保护”、“海洋保留”、“海洋利用”三大类型划分10个一级分类，对应现有的海洋专项规划与用海项目审批管理，进行17个二级类的细分。

图7 海域空间用途分类管制

海域空间用途管制的

许可、变更和监管环节

在国土空间规划“一张蓝图”中明确的海域空间分层分级和分类体系是实施海域空间用途管制的依据。管制的具体环节包括开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管，要通过全过程的管制确保规划的权威性和实用性。

4.1海域空间用途管制的许可

以海域国土空间规划为依据，对海洋生态保护红线区、海洋保留区和海洋利用区进行不同的许可管制。

图8 海域使用权的用途许可管制

建议实施多证合一，管理合一。将海域相关权集中在海洋管理部门，合并多个权证为海域使用权证。理顺海域使用权和海洋探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等之间的关系。建议涉及到海域空间利用只需向海洋部门申请海域使用权，在具体用途明确时（如探矿、采矿、取水、养殖和捕捞等），由其他相关部门出具审批使用意见。

探索海域使用权立体分层设权，推进用途管制从平面化管理向立体化管理转变，不断完善“三维空间坐标+指标+清单”的管控工具组合。

图9 海域使用权立体分层设权示意

4.2海域空间用途管制的变更

在变更原则上，严格限制海域转为陆域，严控新增围填海年度计划。海域空间的变更涉及到三种类型，包括陆域和海域间的变更、海域空间内部用途的变更、海域使用权人的变更。

图10 海域使用权的用途变更管制

图11 历史围填海用途管制变更示例

4.3海域空间用途管制的监管

建议综合运用经济手段、行政手段和法律手段进行海域空间用途管制的监管。完善市场机制导向下的利益协调方式，合理调整海域使用金、生态补偿金，推进用海成本合理化。推进海域使用动态监测和评估常规化，实现对建设用海活动的全程监管、分类管理与总量控制，建立并完善海域空间追责制度。适时修改《中华人民共和国海域使用管理法》等法律依据，加大违规违法用海的惩处力度。实施填海造地指标与新增建设用地指标同步管理，建立农业围垦形成土地的管理法律法规，填补围填海形成土地管理的法律空隙。

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