北京西城老旧小区综合整治中的若干问题探讨

北京西城老旧小区综合整治中的若干问题探讨

Discussion on Several Key Issues in Beijing Xicheng Old Residential Areas Renovation 

关键词：老旧小区；更新整治；产权问题；管理制度；导则

KeyWords：old residential area; renovation; property ownership; management mechanism; guide lines

背景

在中国城镇由增量发展转向存量更新过程中，老旧住区住宅的更新整治需求高峰期正在到来，从国家层面到各个城市正在积极探索之中。

2019年以来中央层面已先后三次提及推动老旧小区改造。6月19日，国务院召开常务会议，部署推进城镇老旧小区改造相关工作。7月30日，中共中央政治局会议指出，要实施城镇老旧小区改造等补短板工程。7月31日，国务院常务会议再次提出，鼓励把社区医疗、养老、家政等生活设施纳入老旧小区改造范围，给予财税支持，打造便民消费圈。

2017年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点。截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民1。2019年，住房与城乡建设部会同发展改革委、财政部认真研究城镇老旧小区改造支持政策，印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。

从城市政府角度推动老旧小区的更新整治在全国各地相继开展，本文以上海、北京、广州等城市为例。

北京市政府2012年1月出台了《北京市老旧小区综合整治实施意见》，全市开展了针对公房的老旧小区综合整治工作试点。2018年3月4日北京市人民政府办公厅发布《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》，老旧小区改造更新工作已经由试点工作进入了全面展开阶段。

上海市从“十二五”期间开始进行旧住房改造，主要集中在纳入保障性安居工程的成套改造、屋面及相关设施改造、厨卫改造三类综合改造。2018年初，市政府印发《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》，进一步推动了住宅小区综合治理。

2009年广州开始进行针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造，2016年颁布《广州市城市更新办法》，率先提出在老城区、历史文化街区采用以人居环境改善、文化品质提升和产业升级为主的“微改造”方式。同年，老旧小区的微改造工作启动，到2018年底共推进600多个老旧小区的改造，基本建立起了微改造的广州模式。

此外，国内其他省市政府也相继出台政策，推进老旧小区的更新整治工作。

西城区既有住宅总量5000余栋，建筑面积约3000万平方米。依据北京市对老旧小区年限的界定，1990年前建成的住宅数量3500余栋，超过区内所有住宅数量的一半；建筑面积1000余万平方米，超过区内所有住宅面积的三分之一（图1-图3）。未来10年，西城区建成30年以上的住宅数量将占西城区住宅数量的80%，建筑面积占全部住宅面积约一半。从产权类型来看，公房的总量和老旧小区中公房占比都很大2。

面对如此庞大的老旧住区住宅量，为总结既有老旧小区综合整治试点工作的经验，推进下一步工作，《北京西城老旧小区综合整治导则》(以下简称《导则》)于2017年开展编制。本文基于《导则》编制和西城区的实践工作，结合对中国住区住宅建设历史的梳理和当前国内城市开展工作的借鉴，就老旧小区更新整治工作中的几个关键问题进行讨论。

图1 北京西城1990年前住宅数量产权分布（单位：栋）  

图2 北京西城1990年前住宅面积产权分布（单位：万平方米）

图3 北京市西城区1990年前后建设的住宅分布

（资料来源：图1-图3依据西城区房屋管理局提供的数据绘制，数据截止2018年）

对“老旧小区”定义的讨论

老旧小区，顾名思义，是指建成时间较长、环境较为破旧的居住小区。自城市形成以来，住区住宅随着时间的推移不断老化损耗、不断更新整治的现象一直客观存在。而这一长久存在的领域在当前中国城市中受到如此重视，有其特定的社会经济背景。因此，有必要将老旧小区的讨论，置于中国城市住区住宅发展的历程以及当前的社会经济背景下，以厘清其定义。

中国的住宅供应与建设经历了若干主要阶段，各阶段的社会背景不同，面临的主要问题不同，因而住区住宅体现了各阶段不同的政策导向、设计理念和建造技术。这些住区住宅历经岁月而形成了当前中国城市中的老旧小区。

新中国成立之初百废待兴，住区住宅成为当时城市建设的重要领域。苏联住区住宅的规划设计思想对我国产生了深远的影响。

在小区规划方面，1952年北京市都市计划委员会最初提出在住宅区建设中推行“邻里单位”的设想[1]，每个邻里5000人，交通干道环绕其外。铁道部在真武庙地区建设的住宅，即采用了此种方式[2]。随着第一个五年计划开始和苏联规划设计思想的引入，苏联的“大街坊”制度开始得到推广[1]，体现为在工厂附近的生活区建设单元式工人住宅区[3]。此后，结合节约用地和街道界面完整的需求，在“大街坊”基础上又提出“成街成坊”[1]。1957年，在苏联专家指导下，小区规划的理论和思想引入我国，城市居住区以“小区”为基本单位，代替过去的街坊[4]。在住宅单体层面，除借鉴苏联的住宅形式外，一方面进行了“社会主义内容，民族形式”[5]的探索，另一方面也进行了现代形式（如外廊式住宅[6]）的尝试。

这些新中国成立初期在不同规划设计思想主导下建设的住区住宅有些保留至今。由于反映了特定的时代特征，具备了较为突出的历史价值，一些住区住宅已经入选优秀近现代建筑、历史建筑等名录，例如北京的百万庄小区已列入北京市第一批历史建筑。历史价值的保护成为这些住区住宅更新整治中的首要命题。

新中国成立后至改革开放之前，中国在城镇范围内实行实物福利性质的住房分配模式，以国家统包、无偿分配、广覆盖、低租金、低居住水平和无限期使用为主要特点。这一期间全国城市住宅建设量相对较小，年均竣工面积约1亿平方米，共竣工完成约30亿平方米的住宅建设[7]。在此期间，受到造价标准的限制，住宅建设与分配标准在探索中产生摇摆，体现在建造方式、户型设计和面积指标的变化。

新中国成立初期的住宅设计，在远期较高的生活水平预期与近期较低的分配标准之间倾向于前者，以“远近期结合，以远期为主”为指导思想，在苏联专家指导下设计了面积较大的住宅户型，产生了“合理设计，不合理分配”的情况[8]，具体体现为厨卫合用。随后，在反浪费口号下，出现了“窄、小、低、薄”的低标准小面积住宅，根据国家计委1957年公布的《住宅经济指标的几项规定》，每户居住面积不得超过18平方米[8]。这类住宅空间局促、建筑质量差，所以此后北京市依旧按照总体规划中提出每人居住面积9平方米的标准编制了通用图[8]。但在随后的“先生产，后生活”政策下，城市住宅造价标准又在一段时间内持续降低，一方面兴起学习“干打垒”住宅的热潮[3][8]，另一方面“窄、小、低、薄”住宅卷土重来，简易楼开始兴建[4]。直至70年代，住宅建设标准回升，且由于唐山大地震的缘故，建筑抗震性能受到重视，建筑材料、结构的设计标准都有所提高[3][4]。

在住宅建设标准摇摆时期，产生了一系列低标准住宅，如小面积住宅、简易楼、筒子楼等。同时，由于一段时间内建设标准和分配标准不匹配，产生了厨卫合用的不成套住宅。这些居住条件差的住宅中有一部分使用至今，其改造成为老旧小区更新整治中的组成部分，这是我国城市发展历程中所形成的特定现象。

1978年10月，邓小平同志视察北京前三门住宅楼，要求“设计要力求布局合理，增加使用面积，更多地考虑住户的方便。要安装洗澡设备，注意内部装修美观，多采用新型轻质建筑材料，降低房屋造价”3，这成为住宅建设的转折点。

此后住宅户型贯彻“适用、经济、在可能的条件下注意美观”的方针，具有分布广、规模大、高层多、设施全的特点。改革开放后的住宅建设量开始快速增长，1979-1989年间，共完成约91.5亿平米的城市住宅建设，年均达到8.32亿平米[7]，远远超过之前阶段的规模。住宅的大量建设使得人民群众的居住条件得以逐渐改善。同时，随着国家建委居住区级及小区级公共服务设施指标的提出[9]，居住区配套也逐步得以完善。

时至今日，这些住宅已经达到了一定的使用年限，面临维护修缮与功能改造以适应日后的使用。它们在现今老旧小区中占有较大比例。

改革开放后，针对住房的商品化改革具体措施有：以成本价出售公有住房、提租补贴、实行优惠价售房、鼓励自建住房等。1998年是中国住房市场化标志性的一年，住房制度改革全面启动，以市场化为特征的新住房制度由此建立，住宅建设逐渐进入了高潮期。

房改售房与房地产开发同步开展。房改售房针对单元式楼房，售房后，承租人获得公有住房的产权，售出的住房成为“房改房”，一般情况下具备个人产权住房的特征。同时，房地产业在“南巡讲话”影响下蓬勃发展，商品住宅大量涌现。

物业管理制度随后建立。随着房屋所有权结构发生变化，既有的公房管理模式向物业管理模式转变。商品住宅售后采用物业管理，由物业公司进行日常维护并提供便民服务。房改房也应建立维护管理制度，由管理机构代替售房单位，对楼房的共用部位、共用设施统一修缮管理。然而，房改房的维护管理经历了多年探索，依然面临制度困局与产权困境。一些房改房小区失管、失修，致使建筑和环境快速老化。

由改革而触发的房改房物业管理难题也是我国老旧小区更新整治面临的独特问题。这些失管、失修的房改房不仅需要物质环境层面的整治修缮，而且需要建立长效的维护机制。

新中国成立后建设的住区住宅构成了中国城市中的居住空间主体。随着时间的推移，全国范围内数以百亿平方米计的住区住宅日益陈旧老化，面临更新改造的需求。其中，有具备历史保护价值的住宅小区，有特殊时期形成的低标准住宅、不成套住宅小区，有集中建设并大量同期迈入改造阶段的住宅小区，有失管失修的房改房小区和住宅。解决这些不同类别住区住宅所表现出的不同问题，是当前中国城市老旧小区更新整治的主要任务。

为了顺利开展工作，全国多个地区、机构或单位都提出了老旧小区的工作定义。

“老旧小区”一词出现较早，但从2012年开始才作为专用名词明确出现在官方文件中，如《北京市老旧小区综合整治实施意见》，此后各地政府文件多采用这一称谓。在此之前，住建部在2007年5月颁布的《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》中，采用了“旧住宅区”的称谓，类似称谓还有上海的“旧住房”。“老旧小区”也好，“旧住宅区”或“旧住房”也好，其所指内容并未有本质不同。这些定义具有如下共通性。

其一，界定了时间年限。老旧小区中的“老”，多由建成时间加以限定。例如国家机关事务管理局、北京市对老旧小区的时间判断主要为1990年前，山东省为1995年，广州市、安徽省、河北省则主要针对2000年前，等等。老旧小区的界定时间年限从20年至30年不等，这与住宅建筑的生命周期密切相关。

其二，着眼于物质环境。北京市2018年文件将老旧小区的范围界定为：“1990年以前建成、尚未完成抗震节能改造的小区，1990年以后建成、住宅楼房性能或节能效果未达到民用建筑节能标准50%的小区，以及经鉴定部分住宅楼房已成为危房且没有责任单位承担改造工作的小区”4，重点关注建筑本体的抗震与节能性能。广州政府主要针对“2000年以前建成的环境条件较差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全的小区”5，重点关注小区环境。2013年国家机关事务管理局发布的《关于开展中央和国家机关老旧小区综合整治工作的通知》（国管房地〔2013〕342号）中，“老旧小区”整治范围包含“中央和国家机关各部门及所属单位、在京中央企业1990年以前建成的、建设标准不高、设施设备陈旧、功能配套不全的老旧住宅小区列入综合整治范围；1990年之后建成的老旧小区重点解决安全隐患等问题，开展节能改造。其中，1980年以前建成的老旧房屋要按照现行规范进行抗震检测鉴定和必要的加固改造”。

2019年中国城市科学研究会发布的《城市旧居住区综合改造技术标准》（T/CSUS 04-2019）采用“城市旧居住区”的说法，将其定义为“城市建成区范围内建成使用20年以上，或环境质量差、配套设施不足、建筑功能不完善、结构安全存在隐患、能耗水耗过高、建筑设备老旧破损的居住生活聚居地”。上海政府使用的是“旧住房”称谓，“是指对城市规划予以保留、建筑结构较好但建筑标准较低的住房”6。

从上述官方文件的界定来看，对老旧小区多以时间年限和物质环境作为考量的标尺，时间年限上从20年至30年不等，物质环境方面重点关注建筑的抗震和节能性能。除此之外，对老旧小区产权所属的界定是这些文件中并未广泛涉及，但却是实际开展工作中尤为重要的标尺。

综合上述梳理工作可以看到，老旧小区的界定，首先有其时间维度和环境维度，通常指建成时间较长（一般在30年以上），物质环境相对陈旧的居住小区。由于各个城市地区住区住宅发展建设历程的不同，其构成主体有所不同。

与产权制度紧密关联的管理维护机制，是直接影响这些住区住宅运行状况的关键因素。一些建设时间较长的住区住宅，由于良好的维护管理，并未出现环境衰败的状况。

面向老旧小区的更新整治工作，应以产权方为责任主体推进实施。当前中国城市政府推动的老旧小区更新整治工作，基本是针对公有产权住区住宅（包括公房、房改房）及其所在小区。从长远来看，商品房和保障房也将面临更新整治的需求，但是由于时代特征和管理制度的不同，面临的更新整治关键问题和现有公房、房改房老旧小区有所不同。

老旧小区更新整治面临的关键问题

在中国城市发展的背景下，住房市场化之前的公有产权单栋住宅或居住区，是带有显著福利性质的住房分配模式的产物。由于当时社会经济条件、发展理念和工程技术及材料的局限，随着时间的推移，原有建设与当前的生活需求差距日益加大，且呈现出不同程度的物质环境和基础设施的陈旧破损。加之这些住区住宅产权状况复杂，缺乏物业管理机制，失管现象较为普遍，进一步加剧了环境衰败。此外，原来居住在这些住区住宅中的居民大多进入了中老年阶段，对环境设施的要求也随之提高。上述状况使得这些住区住宅不同于商品房小区，呈现出物质环境和管理制度两方面较为急迫的完善提升需求。

住区住宅的设计建造反映了当时的社会环境、建设条件、生活方式，随着时代的变化和生活水平的提高，一些老旧小区不再适应当前生活，还有一些住宅在设计建造之初只作为短期住宅考虑，并没有按照长期住宅的标准进行建设，这些都形成了当前阶段需要解决的老旧小区的问题。低质量住房（如简易楼）、不成套住房（如筒子楼、厨卫合用住房）中居民的生活环境急需改善，小区无障碍设施、安防设施、交通设施等公共设施亟待完善。

由于使用年限久导致的物质环境问题在国际范围内都是普遍性问题。客观来讲，达到一定使用年限的住宅都会出现建筑本体的结构破损、管线设备老化、节能效果不达标，小区市政设备设施老化、环境风貌破旧等，状况不一而足。面对单纯的物质环境老化问题，已经有较成熟的解决方式。

多样的产权类型和复杂的产权主体导致难以厘清责权，影响了管理制度的建立和物质环境的更新整治。

新中国成立后至改革开放前，中国城市形成了以公房为主体的住宅和居住小区。随着改革开放后住房制度改革的推进，原有的公房住宅出现了多样化的权属类型，加之此后占主导性的商品住宅类型的出现，使得中国城市中住宅的多样化产权类型并存。原有公房进行房改售房后，产权过渡不彻底，往往存在已出售公房和未出售公房混杂并存的状况，或同一小区或住宅楼内多个产权单位并存的情况，也多存在住宅户内已出售，但楼道、公用设施设备等公共部分仍为售房单位或房管部门所管辖的状况[10]。这些客观存在的现象都使得更新整治工作处于复杂境地。

在老旧小区面临更新整治需求的时候，复杂的产权构成往往会影响相关工作的开展。一方面，对住宅本体和小区环境完善维护时，特别是涉及公共部分的整治工作责权不清晰；另一方面，复杂的产权构成使得更新整治机制的协商共建也相对棘手。

管理缺位是造成老旧小区物质环境老化破损的关键原因。

市场经济之前的住区住宅建设和使用中并没有建立物业管理制度，多由居民所在单位进行统一管理。随着改革开放和市场经济的发展，原产权单位有着不同的发展境遇。发展较好的单位对其住区住宅通常有着持续的投入和维护管理，这些老旧小区状况较好。而那些原产权单位在发展过程中因经营不善而解体的住区住宅，或重组后未有效延续管理机制的住区住宅，就出现部分或者完全失管的现象，其物质环境的衰败尤其严重。并且由于长期失管的情况和居民收入水平的限制，居民对于付费建立物业管理制度多不认可甚至抵触。这使得即便所在的老旧小区面临衰退的环境亟待改善，仍然难以建立有效的实施途径开展实施。所以，因地制宜地建立完善老旧小区长效管理机制，是开展实施更新整治工作的重中之重。

老旧小区更新整治实施的主要内容

综上，老旧小区的更新整治工作应从物质环境整治和管理制度建设方面协同进行。

面对老旧小区开展的更新整治工作，首先，对于具备一定历史文化价值的老旧小区，可参照文保单位、优秀近现代建筑、中国20世纪建筑遗产、优秀历史建筑等的标准，进行价值判断并开展保护工作。其保护体系和具体管理办法的建立需进一步讨论。其次，除少量需进行保护的老旧小区外，面对量大面广的老旧小区，根据对住宅本体干预程度的不同，可主要分为“拆除更新”与“综合整治”两种方式。

“拆除更新”指对住宅进行全部或部分拆除重建，其主要对象应为新中国成立后建设的一系列低标准住宅和不成套住宅。这些包括简易楼、筒子楼等在内的低标准住宅，建筑质量低且不具备维护价值或维护成本过高。拆除更新可解决不成套住房、低质量住房的物质环境严重老化、不适应当代生活的问题。一些不成套住宅在进行成套化改造后，满足了房改政策条件，还可以进行房改，复杂的产权关系也有机会得以厘清。上海的“拆落地”是全国范围内对拆除重建的较早实践，以静安区的彭三小区为典型案例。

但另一方面，由于拆除更新面临异地安置补偿标准、原址新建的供应标准及建设过程中的安置等一系列问题，需多数业主同意且具有支撑资源和实施条件等，所以拆除更新的老旧小区并不多见，即便是低标准住宅或不成套住宅的拆除更新也面临相当多的制约。

“综合整治”主要指较少涉及住宅主体结构拆改，将物质环境的改善与物业管理制度的建立相结合，开展建筑本体和小区环境的物质环境改造修缮。建筑本体的整治可包含违法建设拆除、市政设施设备改造、安全设施完善、建筑结构加固、建筑节能改造、建筑风貌整修、电梯加装、新能源利用、智慧设施补充、建筑品质提升、文化特色发掘等项目，小区环境的整治可包含违法建设拆除、市政设施设备改造、安全设施完善、小区道路完善、基本停车规范、环境风貌整治、停车设施增设、公共服务完善、智慧设施补充、环境品质提升、文化特色发掘等项目（表1、表2）。

表1  老旧小区综合整治（建筑本体部分）

表2  老旧小区综合整治（小区环境部分）

上述类别的整治工作，可分为基础部分和提升部分。前者主要指满足基本需求的、带有一定强制性的工作内容。后者则主要面向居民有更高要求，在协商基础上推进实施的部分。

老旧小区的更新整治，应建立共建共治共享的多方参与机制。发挥社区党委和社区居委会在更新整治工作中的基础作用。促进居民长效参与，通过搭建议事平台，成立业主委员会、小区议事协调委员会等自管组织，引导居民积极参与意见征询、方案制定、施工管理、后续管养全过程。此外，引导驻区单位参与老旧小区改造治理工作是必不可少的。

物业管理和服务是老旧小区建设改造的短板，也是居民意见最大、反映最强烈的问题。应建立健全老旧小区物业监管制度，形成政府监管、居民监督、第三方评估相结合的监管机制。

在机制保障方面，街道办事处作为老旧小区综合整治的组织和实施主体，规划、国土、建设、民政、消防等主管部门承担监督指导、配合协助和经验总结等方面职能。完善以街道为主体、以网格为基本单元，多元力量协调统筹的“组团式”综合治理机制，优化居住小区综合执法程序和效能，提高老旧小区综治处置效能。

结论

老旧小区，通常指建成时间较长（一般在30年以上），物质环境相对较陈旧的居住小区。与产权制度紧密关联的管理维护机制，是直接影响这些住区住宅的运行状况的关键因素。

老旧小区的维护修缮是世界范围内客观存在的、长期存在的现象。当前在中国城市中普遍兴起的老旧小区更新整治热潮与住区住宅建设历史和当前发展阶段密切相关。

新中国成立之后，我国住区住宅建设经历了不同阶段，各个时期的规划设计思想和建设实践形成了当前量大面广的老旧小区，其中有具备历史保护价值的住宅小区，有特殊时期形成的低标准住宅、不成套住宅小区，有集中建设并大量同期迈入改造阶段的住宅小区，有失管失修的房改房小区和住宅。这些不同类别住区住宅所表现出的不同问题，设定了当前中国城市老旧小区更新整治的主要工作范围。

当前的老旧小区更新整治由各地政府主导，基本是针对公有产权住区住宅，主要包括筒子楼和成套房（包括公房、房改房）及其所在小区。从长远来看，商品房和保障房也将面临更新整治的需求，但是由于其时代特征和管理制度的不同，其面临的更新整治关键问题和现有公房、房改房老旧小区有所不同。

老旧小区更新整治中面临两方面的关键问题。其一是物质环境的破旧。其二是管理制度的缺失，尤其是住房制度改革衍生的产权问题和管理问题，以及物质环境老化之外的不成套住房问题和低质量住房问题。更新整治工作针对物质环境，然而其根本应是管理制度的建立。

老旧小区更新整治工作主要从物质环境整治和管理制度完善两个方面进行。在物质环境方面，除少量需进行保护的老旧小区外，可主要分为“拆除更新”与“综合整治”两种方式，其中后者为主要途径。综合整治面向建筑本体和小区环境开展，各分项内容可划分为基础部分和提升部分。前者主要指满足基本需求的、带有一定强制性的工作内容。后者则主要面向居民有更高要求，在协商基础上推进实施的部分。在制度建设方面，老旧小区的更新整治应建立共建共治共享的多方参与机制；建立健全老旧小区物业监管制度；完善以街道为主体，多元力量协调统筹的“组团式”综合治理机制。

注：本文图表除特殊标注外，均由作者自制。

本文受国家自然科学基金项目（基金编号：51578303和51608292）资助。

注释

1 资料来源：新华网 http://www.xinhuanet.com/2019-07/01/c_1124695699.htm，2019-10-28日获取。

2 数据来源：西城区重大项目建设指挥办公室、西城区房管局。

3 参见《北京日报》1978年10月21日第1版。

4 参见《北京市人民政府办公厅关于印发<老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)>的通知》（京政发[2018]6号）。

5 参见《广州市老旧小区改造三年（2018－2020）行动计划》。

6 参见上海市人民政府关于批转市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局制订的《上海市旧住房综合改造管理办法》的通知（沪府发〔2015〕3号）。

7 此部分内容由北京市委党校营立成博士、首都经济贸易大学城市学院刘欣葵教授提供。

参考文献

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注：本文分享自“西城名城保护”微信公众号，特此鸣谢.

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