谈谈面向数字时代的公共服务创新

十九大明确提出中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾变化的重要背景是公共服务作为明显短板，已经成为以人为本的新型城镇化和实现高质量发展的突出问题。

公共服务创新是一个时代性命题（图片来源：pixabay）

移动互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术在社会经济等各个领域迅速普及应用，极大地改变了生产生活方式，使社会进入一个高度联通的数字时代。这既为现有公共服务模式带来了巨大挑战——对公共服务的不满被网络放大，政府反应滞后在高速变化的环境显得更加难以接受，个体诉求更容易激起更大范围的群体响应——同时也激发了公共服务创新的热潮。

在公共服务领域采用数字技术的实践集中体现为电子政府、数字治理、智慧城市、智能治理等一系列新兴概念上。尽管这些概念的内涵有所区别和侧重，但共同之处在于认可数字技术具有使政府变得更加敏捷，流程更加自动化，对公民反馈更敏感，更有能力解决社会问题的潜力，从而提升公共服务水平。

以“一网通办”“最多跑一次”等改革实践为代表，各地公共服务的改进首先体现在“速度”上，广东省的“秒批”“毫秒批”达到极致效果。与之前相比，这些进步值得充分肯定，但也从侧面反映于数字技术驱动公共服务的改革还流于表面，亟待开启深层次变革。

数字技术及其带来的社会高度联通性是一个广泛而深刻的新变化，技术日益作为一种战略性工具推动公共服务创新。但是，技术应用越来越受到原有“条块分割”的组织架构和管理模式的制约，数据孤立和系统割裂成为普遍问题，使得技术投入巨大，而公众的公共服务获得感和满意度仍然不高。在此总结了三个突出问题：

（1）创新流于表面形式，缺乏深层次职能转变

公共服务创新是一个系统工程，既包括服务过程中理念、工具和方法的创新，更涉及公共部门角色职能，以及与其他参与主体的互动关系的创新，前者是表象，后者是本质。由于数字技术最直接的应用是将线下转到线上，将信息转为数据，将迟滞变为即时，因而在公共服务工作流程、信息沟通、数据共享和部门协作中发挥了关键作用。

但是，公共部门管理模式仍然是工业时代盛行的——自上而下的科层制，以分工为主的功能分立——天然与数字技术带来的扁平化、网络化、去中心化、协同化等管理模式有着根本差异。有不少学者悲观地认为，现有公共管理模式深深地嵌入电子政务等创新应用中，根深蒂固的组织形式和制度安排使其变得更加复杂，并且使其更能抵制深层次变革。传统公共管理模式的“残余”寄生在新兴数字技术中，是公共服务创新的最大障碍。

（2）创新过程比较封闭，缺乏开放式主体互动

公共服务与私人服务不同，公共性是其最基本的属性。公共性意味着创造一个可沟通、能沟通、善于沟通的公共服务体系至关重要。在这个体系中，政府、企业、社会组织和公民个体都具有不可替代的角色和位置，公共服务的创新也主要来自于它们之间的互动关系和行为规则的变化，以适应日益增加和不断多元的公共服务需求。

然而，当前我国公共服务创新的实践还主要封闭在政府内和政府间，以公民为中心的公共服务决策和评价仍然处于起步阶段，通过合作生产进行公共服务创新的经验十分稀缺，公共部门管理者在开放环境中应有的技能也没有得到重视，政府，企业、社会组织和公民的仍然以单向沟通为主，缺乏多元主体间的活跃互动，导致公共服务创新局限在行政审批等较窄的服务范畴。公共服务创新应当坚持开放创新的理念，打开创新“黑箱”，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”模式，分级别、分层次、分阶段地创造多样性服务机制，从封闭管控走向协同治理。

（3）创新成效边际递减，缺乏多维度发展目标

公共服务创新的目标似乎很多，提高效率、节约成本、公开透明等等不一而足，但毫无疑问，创新的终极目标在于公众的获得感和满意度。在当前我国公共服务创新实践中，以时间为单位的效率目标走向另一个极端，比如“秒批”和“毫秒批”，对于公众的获得感和满意度来说并无差别。

服务价值是无形的，最佳服务是在正确的时间和地点以正确的价格提供给正确的用户。这暗含了对公共服务创新的更高要求，更精准地感知公众的服务需求，构建恰到好处的服务场景，匹配符合“此时此地此人”的服务内容。在这种前提下的速度才能代表公共服务的真实质量。以人为本构建“设备适应人”的服务场景才是保证创新成效边际递增的关键所在。

根据中国互联网络信息中心发布的《2018年互联网发展报告》，截至2018年12月，我国网民规模为8.29亿，互联网普及率达59.6%，其中城镇地区互联网普及率为74.6%。数字技术的普及应用，使每个人都成为了信息的生产者、传播者和消费者，人际交往范围无限扩大，交往频次显著提高，创造了一个前所未有的线上线下即时互动的社会环境。

公共服务创新的理念和实践探索由来已久，从理论上看，市场的内在缺陷构成了学者关于公共服务创新的逻辑起点。总体趋势是一直在努力减少对政府的依赖作用，根据市场原则重新组织公共服务，并引入社会组织的第三方力量来支持公共服务目标的实现。尽管理论上非常完善，但在实践中如何使政府、市场和社会的三股力量恰到好处的发挥各自的优势，避开相应的弱点，却很难真正实现。

科技赋予了新的时代基因，数字技术特别是移动互联网的发展，创造了广泛互动的网络社会，为建立更具弹性和适应性的多元协作机制提供了有利条件。数字技术（泛指包括移动互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能等诸多信息通讯技术）的应用经由数字化、网络化和智能化，能够从根本上打破原有公共服务模式的底层逻辑，重塑政府、企业、社会和公民的关系，形成全新的合作边界和协作方式。

（1）数字技术应用改变了公共服务的范畴边界

在以往的公共服务研究中，“公共”这一前缀似乎是不言自明的——由公共部门组织提供的服务。新公共管理兴起后，公共服务提供者和生产者的角色被分离，公共服务的融资来自于公共部门，但生产却可以由市场化企业或社会组织来承担。尽管公共服务的市场化程度在各国不断加深，但从根本上看，公共服务的用户不能像“逛商店”一样购买某些公共服务，而是依赖一个特定的服务机构或服务提供商的选择。因此，与私人组织在自由市场上提供的服务相比，公共服务的用户要么有一个有限的退出选择，要么完全没有退出。

数字技术的普及应用进一步打破了公共服务不同角色之间的界限，也使公共服务的范围边界进一步模糊。一方面，市场化企业和私人行为者逐渐深度参与到公共服务提供中；另一方面，原来视为私人服务的部分内容对“社会团结的实现和促进”这一公共利益越来越重要，将来可能转变为一种必需的公共服务。更重要的是，数字技术因其高度联通的技术特点，有助于实现公共服务用户在不同服务生产者之间的自由选择，形成一个公共服务的自由市场。

（2）数字化减少公共服务主体间的信息不对称

公共服务的公共性决定其用户是广大“不确定的多数”，难以适用“谁受益谁负担”的原则，无法排除“搭便车”行为。由于公共服务质量的可观测性、可度量性较低，供需信息不对称现象普遍，在达成供需均衡的过程中，很难发挥市场与价格机制，致使公共服务的供给滞后于公众对公共服务的需求。

尽管信息不是改进公共服务的万能药，但可能是必要条件。数字技术的应用将使社会环境中的人、机、物等要素数字化，通过政府数据资源和社会数据资源的融合共享，实现全方位、全流程和全系统的数据归集，形成统一的数据底层来提升获得公共服务系统的全面信息，进而凭借强大的大数据分析技术，准确锁定特定公共服务的使用者，使之由“不确定的多数”转变确定且具象化的个性，从而适用于采用市场激励来提供服务。

（3）网络化使公共服务中的集体行动成为可能

奥尔森认为公共产品的提供需要集体行动，只有通过合作才能创造任何个人都无法单独提供的公共产品，但是除非集体中的人数很少，或存在强制及其它某些特殊手段促使个人按照他们的共同利益行动。这也成为政府作为社会代理人承担提供公共服务职能的重要原因。

数字技术为减少时间和空间的限制提供了一种途径，互联网尤其是智能手机和移动互联网的发展使社会生活呈现出高度在线化和网络化的特征。集体行动的开展越来越依赖于对信息的编码、沟通与交换，而网络化缩小了时空距离，跨时间、跨地点、跨领域的沟通互动成为常态。人与人之间交往的频率和密度越来越高，网络互动呈现社群化特征，创造出易于沟通的社会环境，使现实生活中涉及人数众多的集体行动在线上呈现出熟人社会的特点，从而使集体行动有了更多成功的可能。

（4）智能化能够降低公共服务供需匹配的交易成本

公共服务供给客观上受公共财政预算的限制，在保障公共服务质量的前提下如何尽可能降低服务成本是一个关键问题。随着社会经济发展水平的提高，公众对公共服务的需求从生存型向发展型转变，对供给效率和服务质量的要求越来越高，而依靠传统方式响应这些需求变化的成本极高。基于数字化和网络化基础，人工智能技术的发展和应用能够最大限度的提高公共服务的“能动性”，使公共服务智能化。

智能化之于公共服务，重点不在于落地实施之前“正确的”制定政策，而是支持在环境变化中“学习”和“适应”，不断优化公共服务供给，实现公共服务的主动供给、精准化供给和个性化供给，满足不同个体、不同时间、不同地点的差异化需求。在经济学理论中，在信息对称、交易成本为零等假设前提下才能推导出最佳的资源配置结果，而智能化的价值就在于使现实中的资源配置尽可能地接近信息对称、交易成本为零的状态，极大降低公共服务成本，使有限的预算能够提供更广泛、更充足的公共服务。

在数字化、网络化和智能化的进程中，公共服务应该被理解为一个动态过程，其根本转变在于：公共服务必须由公民和公共部门共同创建，并根据公民对其质量的满意度进行评估；数字技术赋能公民深度参与公共服务决策；所有公民都必须能够成为共同生产者，而不仅仅是用户。本文认为面向数字时代的公共服务创新应呈现以下变化：

（1）公共服务由“单向主导”向“多元互动”转变

传统的公共服务供给体系依附在政府科层体系上，遵循的是专业分工和等级森严的科层制逻辑，具有垂直性和单向度的特征。在传统模式下，尽管新公共管理运动推动许多市场化企业参与公共服务生产，而治理理念下公众参与度也显革提高，但这并不意味着实现了真正的“多元互动”。

公共服务中的“多元互动”存在一个关键问题：政府以外的主体能够参与公共服务决策，设计新的服务吗？答案在于更多的权力和决策权转移政府以外的主体，而不是直接自上而下的决策和制定政策。因此，相对于由政府主导的传统公共服务模式，数字时代的公共服务将更偏重于网络社会的双向沟通和多元互动，促进公众需求的表达和汇聚，及时快速捕捉和整合需求信息，并通过数字技术“增权赋能”，使市场化企业、社会组织和公民个体等深度参与公共服务决策、提供、评价和生产过程中。

（2）公共服务由“层级管理”向“平台模式”转变

在私人服务领域，商业平台能够通过评估、奖惩、信息流和定价等规则和机制来引导参与者行为，促进陌生人之间实现顺畅交易，从而将小额交易扩展为大规模市场，使市场逻辑扩展到许多以前无法大规模市场化的新领域。

平台模式由数字技术的发展和应用所促成，同样也可以成为公私合作和内外转化的包容性工具。通过横向(多个主体之间)和纵向(服务环节之间)相结合，搭建政府、企业、社会组织、公民之间的交互与信任网络，将政府和整个社会存在的资产、资源和能力组织到共同的发展平台上，并通过平台治理机制来协调集体行动和追求公共价值。平台模式也有利于推动公共服务的开放式创新，使新的创新随着时间的推移不断增加，并且还将产生新的公共服务内容，比如应对“数字鸿沟”的公共数据服务。

（3）公共服务由“路径依赖”向“数据驱动”转变

传统公共服务供给以行政职能为中心，强调专业化分工，具有条块分割的特点。由于部门利益的路径依赖、信息沟通和知识分享成本高、技术标准不一等因素使公众往往难以获得完备的服务信息，也难以有效的表达意见，从而弱化了公众对服务质量的评价和监督能力。

随着数字技术的广泛应用，一方面公众可以在社交媒体主动发声，表达对服务质量的不满意；另一方面，公众使用公共服务行为数据能够记录并沉淀下来，并通过数据算法和人工智能自动评估公共服务绩效。“数据驱动”的公共服务评价流程并不是单向流线式的，而是不断调整和循环的。未来政府的角色将越来越多地从直接提供公共服务转向提供数据，助力市场和社会力量进行公共服务创新。

（4）公共服务由“同质固化”向“情境适应”转变

为了保证财政资金的使用效率，公共服务传统上以大规模、规范化和同质化的模式运作。事实上，虽然公共服务标准具有普适性，但公共服务需求具有明显的地域性、群体性和时间性。不同年龄阶段、不同家庭情况、不同生活状况的人群对教育、医疗、养老、就业等公共服务的需求程度不同。这使得公共服务需求在个体需求、人生阶段和空间分布上的现实差异性与公共服务供给的同质性和相对固化之间的矛盾越来越明显。

通过数字技术应用，推动公共服务提供的普适性和情境化并举是数字时代公共服务创新的理想目标。未来，增强公共服务的情境意识和情境智能，将是数字技术重塑公共服务的关键创新，从而实现即时性的供给时效、可扩展的服务内容、互动性的协同方式、共享性的目标导向。当然，情境化公共服务必须是包容性的，需要确保所有参与者都有能力使用和受益于这种创新服务。

4月1日，雄安新区设立三周年之际，应个景儿也谈谈公共服务创新之于雄安新区的意义。雄安新区几乎是“从零到一”的建设一座新城，具有起点优势，有必要、也有条件以“探路者”的姿态先试先行，将数字技术与城市建设发展紧密结合，创新公共服务模式，以此吸纳和集聚创新要素资源，转变社会经济发展动力，成为高质量发展的全国样板。

公共服务对于雄安新区之关键在于，它既是北京“大城市病”的主要症结，又是雄安新区吸引非首都功能的主要磁力。首先，公共服务不堪重负是首都功能和非首都功能相互冲突的集中体现，已经成为北京大城市病的主要症结。其次，公共服务落差是京津冀协同发展的重要梗阻，明显提高了生产要素跨区域流动的潜在成本。第三，社会主要矛盾变化和城镇化进入下半场，优质公共服务成为城市吸引产业和人才，获得可持续发展的关键动力。

在京津冀协同发展过程中，雄安作为非首都功能的集中承载地，应该率先推动公共服务领域的改革创新，消除与北京的公共服务落差，使非首都功能“引得来”“留得住”“发展好”。

但是，如果按照传统公共服务模式，可以想见新区公共服务局将是一个庞大的部门，很难精简高效运转，承载起整个新区的公共服务发展任务但是，大部制、扁平化的行政管理机构决定了雄安新区必须探索一种新的公共服务模式，实现有限的行政力量下提供充足优质的公共服务。大部制，意味着小政府、市场和社会力量必须良好协作，数字孪生城市建设提供了公共服务模式创新的有利条件。

数字时代的公共服务创新将是非线性的，并与数字经济发展高度互动。未来，更多的公共服务将以高度联通的方式跨越政府、企业、社会和公民之间的边界来提供，甚至形成一个接受自主选择的公共服务市场，成为数字经济的重要组成部分，从而在经济发展与社会福利之间找到良好平衡，探索出一条有别于西方福利国家，适应中国基本国情和更可持续的公共服务高质量发展模式。

言有尽，意无穷，浅“谈”辄止。