热点回顾第3期：不得不说的“三规合一”和“多规合一”

我国“三规合一”工作中的主要问题

近年来，在我国经济快速发展的同时，出现了一系列资源环境问题，政府的宏观调控作用加强，各部门根据管理、发展要求出台了多种规划，据不完全统计我国各类规划多达200种，由于规划的不对接、多头管理的问题，出现了一系列规划审批难、项目落地难的问题。特别是一些经济较为发达、人口密度高的地区，人地关系紧张，急需加强规划统筹和管理。上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等城市先后开展了“三规合一”工作的探索。

但受现有管理体制和部门权限限制，广东推进“三规合一”近十年，其实是在“艰难前行”。

• 规划技术标准不统一，技术协调难度大

• “三规”规划期限不同

• “三规合一”成果难以发挥作用，管理协调难度大

出现以上问题的主要原因

• 条块分割的管理体制

• “三规”的调整频率及管理刚性不同

推进我国“三规合一”工作的建议

“三规合一”工作不仅是空间规划的协调统一，更是城市管理流程、管理体系的协调统一。“三规合一”的最终目标不是将各类规划进行简单的合一，而是实现一级政府一级事权、一个空间一个规划，一个规划分头实施。其本质是对各类规划进行统筹，通过“一张图”管理，各部门分头转化形成专项规划，指导操作，最终实现“多规融合”。

• 以城市近期建设规划为平台，开展“三规合一”工作

• 成立协调机构，统筹推进“三规合一”工作

• 建立“三规合一”信息平台，为技术协作与协同管理提供支撑

（来源：城市规划，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5OTU5OTkzMg==&mid=200880454&idx=1&sn=6c22cd00f7f4d6082423de7809ecd1da&3rd=MzA3MDU4NTYzMw==&scene=6#rd）

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划四规合一，探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局；完善经济社会，资源环境政策和空间管控措施，形成一个市县一本规划，一张蓝图的管理目标。

从国家政策层面来看，“多规合一”将是今后规划发展的趋势。尽管“多规合一”目前还处于探索前行的阶段，但从实践的角度来看，近年来上海、重庆、广州、厦门等城市开展的“两规”协调、“三规合一”等实践已经为“多规合一”奠定了一定的基础，并且积累了十分宝贵的经验。下面从组织机制、关键技术两个方面整理和对比上海、重庆、广州、厦门开展“多规合一”的差异化探索实践，以期为各地“多规合一”工作开展提供借鉴。

（来源：清华同衡规划播报，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4OTMyNzIzOA==&mid=203067923&idx=1&sn=6a215d0e265cb656403e696e7af4e944#rd）

长期以来，我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在的诸多差异，造成经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及生态规划等（简称多规）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。

究其原因，主要是由于城市需求的多样化带来规划的复杂性，传统时代中规划功能和空间的一一对应，逐步过渡到多个主体利益交织导致功能和空间的非直接对应，以及规划编制过程的工作机制衔接不畅等问题。正因为如此，规划系统才需要以城市的智慧系统面目来解决面对的问题。

去年底中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局。要实现该目标，就必须解决规划体系（含城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态规划等）在各自工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，基于“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。

（来源：清华同衡规划播报，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4OTMyNzIzOA==&mid=200600866&idx=1&sn=a4533db3081983235b40297f0259f339#rd）

规划改革已成为时下热门话题，2014海口城市规划年会的主题即为“城乡治理与规划改革”。多规合一虽然还处于探索前行的阶段，但已是大势所趋，各方高度关注。多规合一是否会改变现有的规划体系？如何认识它与规划改革的关系？本文重点讨论多规合一对规划审批体制改革可能造成的影响。

地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或其他？

按照2014年8月国家发改委等四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》所提出的“推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图”，要求多规合一目前重点在市县层面针对上述“经、城、土、环”4个规划进行整合。问题随之而来：整合出来的新事物“多规合一”，与现有的4个规划应该是什么样的关系？

多规合一对规划审批体制改革的影响

• 改革思路方向：简政放权，有收有放

• 规划审批体制改革路线图建议：近期方案、渐进方案、目标方案

（来源：中国城市中心规划院，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMjAyNDg2Mw==&mid=201570829&idx=1&sn=c818e2acc6208f12719e856a8e9cfede&scene=4）

“三规合一”是国家新型城镇化规划对提高城市建设水平提出的明确要求。本文首先系统回顾了“三规”的概念、发展渊源以及“三规合一”在理论和实践上的发展脉络，认为“三规合一”应理解为“三规”之间针对城市空间作用力的合一。然后对北京的“三规”内容进行比较与分析，寻找“三规”在协调中存在的问题。进而通过对“三规”不合的深层原因进行剖析，包括“三规”在计划经济理念的秉承上如出一辙，因此对市场经济主导的城市发展模式管控失灵，而条块分割的管理体制使得“三规”更难以实现协调。在此基础上，本文试图明晰“三规”合一的工作方向和初步策略，探索规划转型的入手点。

“三规”不合现象与问题分析：以北京为例

“三规”的交集是对城市空间的规划、限制和引导，之间的不合也反应在城市空间上。以北京为例，“三规”在空间层面存在的不合具体体现在规划内容及采用的技术手段不同，在基本问题上缺乏衔接与对话；规划指标核算不统一；规划实施方式不同；规划事权不同等方面。

“三规”不合的源头分析

• 计划经济思想是“三规”的共同点

• 市场经济环境下的城市发展动力机制激化“三规”之间的不合

• 条块分割的规划管理体系使得“三规”的协调难上加难

（来源：cityif，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4Nzk3MTUyMg==&mid=201138044&idx=1&sn=5cab7bf725dc257f4423a88af651a7ba&3rd=MzA3MDU4NTYzMw==&scene=6#rd）

“三规”作为政府的公共政策文件，合一的前提条件之一是在政策方式和手段上取得一致。对于目前未实现“三规合一”的城市，其城市规划可借鉴其他两者的政策手段。本文运用Lowi政策分类法分析北京最近一轮“三规”各自主要使用了哪种政策，对北京城市规划中关于土地的三个重要问题进行了公共政策分类的分析，最后总结了北京为达到“三规合一”应如何调整城市总体规划的政策内容。

“三规”的政策类型选择

• 发展和改革部门的“五年发展综合规划”

• 国土部门的土地利用总体规划

• 规划部门的城市总体规划

三个土地相关问题

• 用地规模控制

• 建设用地节约集约利用

• 农村集体建设用地

依据Lowi的政策分类法，构成性政策适用于上位规划界定下位规划的行为环境；管制性政策适于约束个体的行为，或明确部门和团体应承担的任务；分配性政策向个体提供利益，政策制定者可以借助该类政策搭配对个体的要求；再分配性适合重新配置资源。

（来源：cityif，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4Nzk3MTUyMg==&mid=200547675&idx=1&sn=5d388c8574eb470e2151bac02d1e8075&3rd=MzA3MDU4NTYzMw==&scene=6#rd）

该系列是“中国城市中心规划院”推出的系列连载，目前已连载第五回。

如果你没有从事过规划这一行业，就很难想象一个城市里面有着多少宏伟的蓝图，也很难想象有多少规划师和设计师为此每天疯狂地展开脑补。据中国城市规划学会统计，法律规定各级政府必须编制的规划达83种；除此之外，还有大量的非法定规划。在这灿若群星的众多规划里，以发改委的国民经济和社会发展规划，国土资源部的土地利用规划，和住建部的城市总体规划三者对城市发展的影响最大，因而被并称为“三规”。

当三个东西在一起的时候，事情就会变得复杂。其逻辑关系主要有道教系统“一气化三清”的总分结构，也有基督教系统“三位一体”的分总结构，又有印度教系统“梵天、毗湿奴、湿婆”的循环结构，还有孔教系统“必有我师”的差序结构。当然还有斗地主的混沌结构，和人体蜈蚣的线性结构等等，不过这些玩意逼格不高，不提也罢。

话都说到这个份上了，就不难看出，作为中国特色的“三规”迟早是要走上传统文化的正路，在差序结构上拼个你死我活了。

（来源：中国城市中心规划院，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMjAyNDg2Mw==&mid=204145559&idx=1&sn=f4c8db0af3d23736d68048928d56b708&scene=0#rd）

国内第一部研究“三规合一”工作的专著《规模、边界、秩序：“三规合一”的探索与实践》，已由中国建筑工业出版社出版。

本书直面国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划之间的差异给城市空间管理带来的问题，结合广州、厦门“三规合一”工作实践，研究规划控制、土地制度、计划实施对城市空间发展的影响，梳理三个规划的发展脉络和相互之间的关系，将规模、边界与秩序作为“三规合一”的一把钥匙，谋划“三规合一”的实现路径和实施手段，探索我国空间规划新秩序的重构之路。

本书三位著者分别来源于规划管理与技术的一线。河源、云浮、广州、厦门的“三规合一”实践将他们聚集在一起。规划管理与技术的互补，城乡规划与土地利用总体规划编制经验的碰撞，理论与实践的结合给本书的撰写带来许多精彩的篇章。

（来源：中国城市中心规划院，详细可查阅http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMjAyNDg2Mw==&mid=203960082&idx=2&sn=dad2d9604794e1187cba777ac8cf5f06&scene=4）