市级国土空间总体规划定位和工作原则解读——写在自然资源部《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》发布之际

摘要

市级国土空间总体规划指南确定了四个定位和三项工作原则，是指导规划开展的重要前提条件。本文从二者融合的角度出发，结合国家对规划体系改革要求和规划实践，对强化规划的战略导向、系统思维、政策属性和时空关系加以解读。

2020年国庆前夕，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）发布，这是继年初省级指南发布以来的第二部编制指南，对构建五级三类空间规划技术政策体系意义重大，也为当前全国如火如荼开展的市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”），提供了原则性、导向性要求^[1]。在当前国土空间规划尚处于实践探索阶段的情况下，深入领会规划定位并践行工作原则，对编好规划是关键之举。

在《指南》中，规划定位包括四个方面：（1）是城市空间发展蓝图和战略部署；（2）是落实一系列新要求的空间政策；（3）是落实规划的行动纲领；（4）是下位规划和管理的基本依据。提出三项工作原则：（1）贯彻新时代新要求；（2）突出公共政策属性；（3）创新规划工作方法。

前者明确了市级总规的地位和作用，后者明确了思想内涵和工作要求。笔者认为，其核心是强化战略导向、系统思维、政策属性，把握好时空关系。

一、强化战略导向

新时期国土空间规划是在两个一百年目标要求下，以生态文明建设和国家治理体系现代化为主线，以人民为中心，促进高质量发展和高品质生活。为此，必须在战略层面加强研究和统领，使地方发展诉求与国家战略相统一，让规划真正成为落实国家政策的基石。

☞ 第一，加强与双百年总体目标对接。党的十九大报告提出：到新中国成立100年时，建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国^[2]。规划应充分认识这一要求的重要性，根据地方实际找准关键问题，发挥比较优势，突出地域特色，合理确定发展目标定位和国土空间优化思路，破解发展制约，为实现双百年目标做出贡献。

☞ 第二，融入国家和区域发展战略，促进区域融合。市级规划作为落实国家和区域战略的基石，应加强与新型城镇化战略对接，融入城镇群、都市圈和区域经济，落实好国家和区域重大项目，促进要素集聚、网络化发展和竞争力提升。在应对世界百年未有之大变局面前，对接国际国内双循环策略，明确产业、空间和基础设施发展方向，构筑开放、协同、高效、可持续发展的空间格局，为培育新兴产业、消费市场和新基建提供空间载体。

☞ 第三，以生态文明思想，提高国土空间布局协调性。根据当地地理格局、资源禀赋、人文特点和建设实际，以双评价为依据，统筹协调开发保护关系，优化各类空间要素布局，促进高质量发展。以国土安全和底线思维，确定开发保护总量，划定三线和战略性保护资源。探索绿色生产生活方式，推动交通、基础设施、完整社区绿色化发展。对土地集约高效利用、城市更新、生态修复等提出对策。

☞ 第四，按照以人民为中心要求，加强对人口集聚规律及生产生活方式研究。据此提出城乡空间品质提升目标和对策，引导生产生活服务空间布局和基础设施投放。强化保民生、扶贫和基础设施补短板工程。加强城市设计研究，提出特色化发展和三维空间管控方法。

二、强化政策属性

《指南》中两次提到“突出政策性”，一层含义是空间，一层含义是规划。这是城市从开发建设期进入成熟期后，治理要求上升的必然。从空间角度讲，各类空间用途统计、规划、管理、转换都需要政策解释和规定；空间开发保护行为、高品质生活营造也需要政策保驾护航；而空间背后的利益博弈更需要政策和法律调控来解决。从规划角度讲，它是政府依法行政的依据，必须与国家政策法规相吻合，并通过科学合理的设计，体现执政理念和人民意志，满足权威性、严肃性和操作性要求。强化政策属性应从以下几方面入手：

☞ 第一，加强规划的政策性。深刻理解新时期规划改革背景，提高政治站位，切实转变规划理念和方法，将生态文明建设、五大发展理念、四个全面战略布局、四个自信和五位一体等要求贯彻始终。按照国家和省级战略部署，充分结合发展规划和部门规划，做到综合全面。

☞ 第二，促进规划与政策融合。深入把握空间治理要求，建立起规划与各类政策之间内在联系，如三线、四线、农村三块地、山水林田湖草海等管理规定，赋予空间用途管理以内涵。根据新的空间分类和管控需要，完善管理政策，支撑规划落地。

☞ 第三，将规划转化为政策法规。如重庆市，在总体规划中研究提出将“四山”作为绿色生态屏障，随后制定了《重庆市“四山”地区开发建设管制规定》^[3]，使规划成果上升到地方立法层面。

☞ 第四，加强技术内容政策化表述。按照“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施^[1]；将技术性图纸和研究转化为政策性表述文件，提高图文表达规范性、可读性和操作性；明晰各级事权，探索将上报审批成果与地方使用成果适当分离，既提高编审效率，又为地方自主决策创造条件。

☞ 第五，建立多元决策和规划公开机制。坚持开门编规划，在各阶段广泛宣传规划和征集各方意见，广聚社会智慧，让更多人参与到公共政策制定中来。

三、强化系统思维

城市是由山水林田湖草海、城镇乡村共同组成的生命有机体，是一个复杂的巨系统。因此，城市治理也要从系统观出发，加强系统研究、系统集成。正因为此，本次规划以“多规合一”为前提，融合新时代发展理念、多层级战略要求、多部门专业规划、多领域政策法规、全要素空间谋划、全尺度数据平台、多学科理论实践为一体，最后形成协调统一的“一张蓝图”。面对庞大的系统工程，规划要做好三个层次的系统集成：

☞ 第一，促进城市要素系统集成。充分认识城市作为生命有机体的特点，研究山水林田湖草海，生产生活空间特点及其相互关系，据此优化各类要素布局，促进发展建设集约高效。按照多规合一要求，建立基于一套地理坐标、数据系统的空间规划信息库，集成规划成果，加强空间管理协调一致性，解决规划打架问题。

☞ 第二，发挥五级三类规划系统功效。将市级规划与各级各类规划、政策法规统筹考虑、系统设计，明确各级各类规划作用和编制深度，打出规划与政策组合拳，让不同规划各尽其用、管理机构各司其职、政策法规保障到位，有力支撑规划编制和实施，避免市级总规孤军深入、事无巨细而限于被动。

☞ 第三，做好市级总规传导系统设计。在总体安排指导下，对区县、乡镇、村庄、街区单元、各项子系统规划，提出目标分解、规划标准、空间要素管控引导等原则要求。建立有效的传导体系，包括：传导内容体系、政策表述设计、下位规划和重点项目审查、实施监督考评办法等。传导内容应着重在定性、定形、定量、定界、定则方面下功夫，让传导内容尽量简明具体，便于执行、监督和考评。

四、把握好时空关系

本次规划近期到2025年，远期到2035年，远景展望至2050年。目标设计和空间安排必须充分考虑到不同目标期与空间、项目安排之间的关系，做好实施路径设计，保证近期时效性、远期前瞻性和永久管控性。

☞ 第一，坚持近实远虚、刚弹结合。综合考虑城市发展阶段、经济实力和需要解决的突出矛盾，明确近期发展方向、开发保护重点。对纳入永久性保护的生态空间、基本农田、自然和文化遗产等刚性管控要素，应划细划实。

☞ 第二，加强实施路径谋划。对总体目标和规划措施按阶段进行分解，策划实施路径并形成分阶段实施项目库。如：北京在总体规划颁布后，以“政策+项目”的形式，在2018年研究编制了城南、回天、新首钢等多个区域发展行动计划，将其作为落实城市总体规划的重要抓手，真正使总体规划落到了实处^[4]。行动计划应从保护、开发、利用、修复角度出发，系统全面，并注意与当地经济社会发展水平相适应，以解决制约可持续发展、国土安全、民生保障、经济转型相关的突出问题为重点，久久为功、持之以恒。

☞ 第三，加强战略预控，留足发展弹性。从应对国际局势变化、市场经济不确定性和重大安全隐患影响出发，研究空间布局应对措施，做好战略性空间储备，提高城市应变能力。

☞ 第四，树立以时间换空间思维，逐步化解难点问题。众多历史遗留的空间矛盾和难点问题，诸如空心村和空置宅基地腾退、小产权房、三旧改造等问题，需要假以时日细化研究，协调好各方权益稳步推进。因此应放眼长远，通过下位规划、总规动态维护和政策细化逐步解决。试图快刀斩乱麻、毕其功于一役的想法是不切实际的。市级总规应把重点放在宏观价值导向、总体目标设定、近期任务部署、实施路径设计和政策指引方面。

结语

本次规划改革发轫于中央对国家治理体系现代化的要求，以“五位一体”和“四个全面”统筹推进，规划地位空前提升。科技进步也为规划准确性和监管提供了强大的技术工具。制约规划权威性的障碍逐渐扫除，接下来就要看规划本身是否过硬。

习近平同志常说一句话：“好吃的肉都吃完了，剩下的都是难啃的硬骨头”^[5]，国土空间规划就是一块“硬骨头”。它以多规合一为前提，是对积弊已久的规划体系的重构，既没有现成经验可循，也缺乏协同规范的工作基础，配套政策法规也不完善。要想啃下这块“硬骨头”，以固有思维和方法行不通，必须以创新性思维推进，并在实践中不断完善。

参考文献：

1、市级国土空间总体规划编制指南（试行），自然资源部，2020年9月22日印发

2、习近平，中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，2017-10-27，来源：新华社

http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

3、重庆市“四山”地区开发建设管制规定，重庆市人民政府令第204号，来源：百度百科

https://baike.baidu.com/item/

4、全面实施北京城市总体规划 推动首都高质量发展，2019-01-15，来源：北京市发展和改革委员会

http://fgw.beijing.gov.cn/fzggzl/jjbjlh/xwfbh/xwfbh1/201912/t20191219_1313873.htm

5、改革再难也要向前推进（2014年2月7日），习近平谈治国理政（第一卷），北京外文出版社，2018.1

作者简介：

张险峰，北京清华同衡规划设计研究院有限公司，总工程师，教授级高级规划师，清华大学中国新型城镇化研究院特聘研究员，北京建筑大学硕士研究生导师，中国城市规划学会城市更新学委会、国外规划学委会委员，中国城市科学研究会生态城市规划专业委员会委员