我国城镇开发边界研究评述

引言

改革开放以来，我国进入快速城镇化阶段，城镇建设用地规模大量扩张，“摊大饼”式的城市发展不仅造成了大量的用地浪费，同时也面临着生态失衡、资源环境承载力趋近极限、经济下行等一系列问题。为此，我国政府多次在相关报告以及规范条例中谈及要加快生态文明体制改革，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作。在此背景下，各地纷纷展开城镇开发边界的相关研究与实践。在相关研究和实践中，城镇开发边界划定方法成为城镇开发边界研究的重要内容。边界划定思路受研究对象的影响，但边界划定思路极大的影响了城镇开发边界划定的结果。合理的城市空间增长边界是优化城市用地布局的重要依据，不仅有助于疏解城市扩张压力与资源环境冲突的现实矛盾，而且也能促进城市的紧凑可持续发展。因此，如何科学的划定城镇开发边界，在保护生态环境的同时，实现人居的可持续性发展，成为众多专家学者讨论的议题。

本文通过相关文献以及实践案例的梳理，较为全面的分析了城镇开发边界的发展沿革、概念内涵、划定期限、划定内容、划定方法，以期对城镇开发边界的理论研究与实践活动提供参考。

城镇开发边界概念与内涵

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城镇开发边界的缘起与发展

欧洲发达国家的城镇化建设已历时一个多世纪，经历过城镇无序蔓延阶段并采取了相应措施去限制和引导城镇发展，而中国城镇化发展相较于欧洲发达国家里程短[1]。19世纪末，霍华德提出了田园城市的构想——通过城市外围绿带对城市规模加以限制，被视为是城市开发边界的最早构想。此后的《大伦敦规划》采用了“绿带思想”，确定绿带以限制城市无序扩张[2]。英国实践的绿带规划划定了一条城镇形态控制线，被看作城镇开发边界的雏形[3]。20 世纪 60 年代以来，为了抑制城市盲目扩张，实现城市紧凑、内涵式发展，美国进行了大量城市增长管理和土地利用制度改革的实证探索[4]。1970年代，北美郊区化爆发式增长后期，美国塞勒姆市（Salem）首次提出了“城市增长边界”的概念，通过划定城市用地与乡村用地之间的分界线解决“大城市发展范围问题”[5]。随后，波特兰等市展开系列城市增长边界的相关实践，美国逐步形成较为完善的边界用地管理和调整机制。

国外研究进展

图片来源：笔者自绘

相较于国外，我国城镇开发边界相关探索开始较晚。2002 年，张进将美国在城市增长中运用的管理手段引进于国内，期望用其解决城市增长问题[6]，自此“城镇开发边界”开始走进中国视野。2005年，我国颁布《城市规划编制办法》提出划定城市增长边界，城市总体规划编制开展相关研究和实践。2014年，为加快推进生态文明建设，我国在全国范围内确定首批14个试点城市开展城市开发边界划定研究与实践。随后业内学者、研究机构、政府部门陆续展开相关实践探索。2015年，原国土资源部提出要大力推进绿色城镇化，划定城镇开发边界，并将划定工作由 14 个城市扩展到全国 600 个城镇[7]，对于“生态保护红线”和“永久基本农田”的划定，已经出台了国家层面的划定规程和技术指南，时隔 4 年，只有四川省和福建省出台了地方性的城镇开发边界划定技术规程，国家只出台了《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿），学术界对其也没有统一的认识，亟需进行充分的研究和探讨[8]。

总体而言，遏制部分城市的无序蔓延是我国划定边界的直接原因，完善城市规划编制和管理体制是划定边界的根本目的。

国内研究进展

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城镇开发边界的概念界定

我国在开展具体工作时，存在从划定城市开发边界到划定城镇开发边界的概念变化过程。2014年7月，住房和城乡建设部、国土资源部共同选择了北京、上海、广州、沈阳、南京、苏州、杭州等14个试点城市，探索城市开发边界划定工作，但十四个试点城市关于城市开发边界划定范围存在差异，北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、厦门开展全市域划界；苏州、沈阳、郑州、贵阳、杭州在中心城区涉及的规划区内划线；西安、成都采取中心城区和重点规划控制片区划界的做法[8]。随后，在十九大提出完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作之后，目前的国土空间规划正在开展的是城镇开发边界的划定，而非城市开发边界的划定。[9]城镇开发边界这一概念也正式成为官方共识。

关于城市开发边界的概念，14个试点在开展相关探索时对城市开发边界概念表述略有差异，各有侧重。大致可分为四类：一类观点认为，城市开发边界是建设用地与非建设用地的边界，如试点西安。二类观点认为，城市开发边界是城镇建设区扩展的极限范围，如试点厦门市。三类观点认为，城市开发边界是城市（镇）集中建设区边界，如试点南京市。四类观点认为，城市开发边界是城市和乡村的边界。[10]

全国14个大城市试点对开发边界内涵和功能认知对比

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2019年6月，《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）正式提出城镇开发边界概念内涵，《指南》提出：城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城市、建制镇应划定城镇开发边界。同年11月，国务院印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》也指出：城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

总体而言，无论是城市开发边界或是城镇开发边界都是控制城市无序蔓延，优化城市发展形态，明确城市发展规模，保护生态环境和基本农田的有效管控手段和政策工具。

划定期限与划定内容

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城镇开发边界的划定期限

目前关于城镇开发边界划定期限并无统一规定，《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）也未对城镇开发边界划定期限进行详细说明。但从我国城镇开发边界划定14个试点城市所做的尝试来看，城镇开发边界大致可分为三种类型。①只划一期边界。分成三类情形：深圳、厦门、杭州划定永久性开发边界，上海结合城市总体规划和土地利用总体规划的编制，划定了2040年开发边界，苏州、沈阳、西安、郑州、南京、贵阳按照试点要求，只划定2020年开发边界；②划定两期边界。北京、武汉、成都都分别划定了2020年和2030年的开发边界；③划定三期边界。广州划定了2020 年、2030 年和永久性三种开发边界，并将其命名为管制型、“弹性”型、极限型开发边界。[11]

从上述实践看，城镇开发边界从时序上可分为刚性边界和弹性边界[12]，刚性边界作为永久性界限是城镇发展不可逾越的生态底线，而满足城镇自身空间发展时序的弹性边界是根据城镇发展需要动态变化的界线，但在划定时限以及划定周期上并未形成统一共识。

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城镇开发边界的划定内容

根据《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）指出城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区（如下图）。因此部分城市除划定城镇开发边界线以外，还会通过划多条控制线的方式，对城镇开发边界内部重要区域进行控制。魏旭红、开欣等人提出了各地应结合自身实际情况在城镇集中建设区内划定“刚性控制线”，如对一些重大区域交通或基础设施，应划定区域交通及基础设施控制线，其余可选控制线还包括历史文化保护线、公用设施控制线、公共绿地控制线、河道水系控制线等，附加控制线范围内区域面积占用建设用地指标。[13]周祥胜、汤燕良在广州市城镇开发边界划定中，提出了“‘双线’管控引导”理念：城镇开发边界应由两条线构成——空间格局边界（包络线）与空间管控边界（实控线）两条线，通过双线导控优化城镇布局形态。空间管控边界作为规划建设管理的刚性红线，与城镇开发边界实际面积一致。空间格局边界作为弹性边界，引导城市发展。[14]此外，南京、厦门、苏州、沈阳等市，在划定城镇开发边界线的同时，划定了建设用地规模边界。

总体来说，城镇开发边界并非是一条孤立的一条线，边界内还需结合实际情况划定各类附加控制线，但关于附加控制线类型暂未形成统一共识。

城镇开发边界划定内容

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杭州、厦门、广州三个试点市城镇开发边界划定内容

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城镇开发边界的划定范围

明确划定开发边界的工作范围，重点应理清中心城区、市辖区和城市规划区的空间关系。若选择的空间尺度过大，如将市辖区外空间纳入开发边界划定工作范围，造成开发边界内难以做到本级行政机构完全管辖或管辖权不明晰，开发边界的约束性不足；若选择的尺度过小，如仅将本就几近饱和的中心城区纳入，则开发边界将失去管控开发建设的实际意义。城市开发边界划定的工作地域范围存在一定差别。北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、厦门开展全市域划界；苏州、沈阳、郑州、贵阳、杭州在中心城区涉及的规划区内划线；西安、成都采取中心城区和重点规划控制片区划界的做法。

根据《城镇开发边界划定指南》，城镇开发边界的划定应包含整个区域，但根据相关实践关于边界的划定多局限于市区内。

14个试点城市开发边界划定范围

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常见的划定方法与存在问题

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城镇开发边界常见的划定方法

当前，我国城镇开发边界的划定方法尚未统一，但不同的城市不同的学者从城市发展限制性因素和需求因素两方面入手研究划定方法已成为基本共识。目前国内关于城镇开发边界的划定，大多聚焦于 “双评价”研究结果与相关情景模拟模型相结合的方法划定。总体来说可分为三种：一种是聚焦于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价“底线控制”法；一种是基于地理模拟算法与模型预测城市发展规模与布局的“增长驱动”法；另一种是将两种手段进行联合的“综合思维”法。

底线控制法

底线控制法是反规划方法的一种运用，首先排除由于建设条件受限或生态环境敏感等原因所形成的不宜或不可开发建设区域，然后将这些区域划为城市扩张不可逾越的边界。[4]底线控制法需要考虑环境容量、生态保护要求和风险规避等问题，常采用“双评价”和“双评估”相结合技术方法与模型。通过用地适宜性评价得出对生态空间、农业空间、城镇空间的评价，识别城镇建设不适宜区用地，与永久基本农田、生态红线及其他需要保护的各种空间管控要素进行校核，汇总出不能建设的底线空间，保障城镇开发边界不侵占刚性约束底线，底线空间之外就是可供开发的范围和边界。然后根据规模将城镇适宜建设区纳入开发边界范围，再结合各区规模、等级、自身条件，确定开发边界。试点天津市首先通过“双评价”结果，摸清家底，将国土空间开发适宜性评价中筛选出的城镇建设适宜区与一般适宜区，作为城镇可开发空间的底图底数；继而通过“双评估”过程与分析结果，总结天津市各级各类城镇空间发展的特征，明确城镇发展亟待解决的重点问题，并结合第一步的底图底数，以及自然、行政与交通边界，适当规整，并与相关规划相协调，最终形成城镇开发边界。[15]

增长驱动法

增长驱动法即将城市建设用地视为一个不断增长的有机体，通过人口、经济、自然资源条件、交通区位等因素的综合分析，将规划政策、社会经济、用地适宜性等驱动或限制因子导入地理模型，推演未来城市扩张，从而在模拟结果上划定城市开发边界。其中，人工神经网络模型（ANN）、元胞自动机（Cellular Automaton，CA）、系统动力学模型（SD）及改进后的未来城镇用地模拟模型（Future Land-Use Simulation Model，简称 FLUS）常被广泛采用。在边界优化上，常采用形态学腐蚀膨胀算法。重庆市综合考虑城市发展的特殊性，通过区县城镇发展定位研究，综合区域经济联系、交通引导要素、重大项目影响等因素，选取改进后的“CA 模型—FLUS 模型”作为市域城镇开发边界划定的工具，利用该模型，划定全市城镇开发边界。[16]惠州市综合运用了耦合神经网络与元胞自动机（ANN-CA 模型）两种方法，首先通过耦合神经网络算法寻找建设用地与各类驱动力因子 （自然、经济、交通、区位等）的关系，计算得出城镇发展潜力地区，再通过元胞自动机情景模拟未来城市用地演变；为保证边界的连片性，采用形态学“膨胀”“腐蚀”的方法去除小块破碎地块、整合地块，最终得到惠州市城镇开发边界。[17]

城镇开发边界常用的技术方法

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综合思维法

综合思维法的思路一般是先通过适宜性评价确定阻碍城市扩展的限制开发区域和适宜城市建设的区域，在此基础上结合自然资源、政策、交通、社会发展等因素选择模型来模拟城市增长情况，优先选取适宜性高的区域确定城市开发边界。[4]长春市综合“双评价”与FLUS-UGB模型，建立了“双评价”—城镇空间—城镇开发边界的划定框架，在充分研究地方人口增长情况和产业发展特征，深入分析用地结构及历年增长变化情况的基础上，开展覆盖全域的资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价，确定生态、农业、城镇三类功能的适宜性分布。在城镇空间内部，采用“FLUS-UGB模型” 模拟未来城市建设用地规模；综合考虑区域城镇化、工业化进程特点和区域土地的供给潜力，合理确定规划期末建设用地的规模，最后采用形态学腐蚀膨胀算法平滑边界，最终得出长春市城镇开发边界。[18]广东省基于“双评价”研究结果，综合评估广东省用地开发建设规模上限及空间拓展方向；通过基于神经网络的用地概率计算及元胞自动机的用地演变模拟，预测未来城镇增长空间最终形成全省城镇开发边界的具体布局形态。[14]

总体而言，当前所采用的三类方法优势明显，但也存在着一定的局限性。底线控制法侧重于对城市生态底线的保护，适合应用于城市发展速度已过渡到和缓发展阶段，发展趋势也处于稳定状态，且生态保护较为重要的地区。增长驱动法侧重于城市的发展，适合于城镇发展速度较快，发展趋势明显的地区。综合思维法将生态保护与城市发展进行统筹考虑，这种方法现被大多数城市所采纳，应用较为普遍。

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常见城镇开发边界划定方法的局限性

过分强调自下而上性

城镇开发边界划定方法虽然具有较高的模拟精度，但过分地强调城市发展的自下而上性，而忽略自上向下的城市区域规模控制和政府规划政策的影响，即缺乏考虑空间政策调控以及宏观土地供需等复杂驱动因素的影响。由于选取的因子以及评价标准都是以客观现实为依托，且地理模拟算法与模型主要以已有规划中的发展规划为模拟参数，缺乏对城市未来发展的动态分析，从而难以落实规划师和政府的规划意愿。

评价体系不具普适性

目前常见的城镇开发边界的划定方法多适用于市县级及其以上等级的地区，对于镇级以及部分区县级城镇开发边界的划定并不适用。市县级及其以上等级的地区数据统计较为完整，统计口径也较为统一，因此资料获取难度较小，而对于行政级别较低的地区，常常面临着数据获取难，数据完整度低，数据覆盖面小，数据来源可信度低等问题，因此相关指标体系评价以及土地模型模拟难以进行，评价结果与土地模型模拟结果也常与实际情况相背离，其结果难以指导城镇开发边界的划定。同时，评价模型多针对于扩张型城市的研究，对于收缩型城市并不适用。

评价模型应用具有盲目性

目前研究大多聚焦于扩张型城市，但并非所有的城市城镇开发边界的划定都需引入模型，如收缩性城市，通过如此繁杂工作划出的城镇开发边界常常只是现有集中建成区面积的联合，得出的结果并不具备实际意义，因此针对此类地区，应结合实际发展需求，将城镇开发边界划定重点落实到边界优化、边界管控以及内部空间环境提升方面。此外，在实践需求的驱使下，往往过于重视评价“工具价值”，将评价结果后置，甚至是在做出规划方案后，用评价结果进行反向印证，对资源的保护、开发、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足，评价模型成为了验证规划方案合理性的工具。

评价结果科学性有待加强

2019年3月《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（征求意见稿）》发布以来，大部分地区常以“双评价”作为城镇开发边界划定的首要步骤乃至关键环节，但目前关于“双评价”内涵、理论基础、指标内容、评价体系等研究尚不成熟。评价指标体系设计缺乏坚实的理论依据；对适宜性的内涵解读不同，指标选择及部分指标适宜性分级标准的设定多由数据可得性和数据特征来决定，缺乏严格的理论假设与演绎，主观随意性较强。此外，在选用评价方法时缺乏适用性的分析，针对性不强，不能突出区域特点。[19]因此在实践中，常常存在对关键指标理解不同而导致评价结果迥异的问题，直接影响后续城镇开发边界的划定。此外，在实践需求的驱使下，往往过于重视评价“工具价值”，将评价结果后置，甚至是在做出规划方案后，用评价结果进行反向印证，对资源的保护、开发、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足，评价模型成为了验证规划方案合理性的工具。

研究趋势

随着政策和技术的不断创新和调整，城镇开发边界的研究不断深入，边界划定方法随之不断更新。但目前研究中缺乏对镇级以及以下规模尺度城镇开发边界的研究、忽视收缩型城镇的边界优化问题、过于重视“工具价值”、忽视边界内空间环境品质等问题仍有待进一步思考和探究。

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加强镇域及以下范围的研究

目前城镇开发边界相关实践案例及理论研究中，多关注市级或是省级城镇开发边界的划定，缺乏对镇级以及更小尺度地域开发边界划定的研究。当前，《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》也只适用于在市县国土空间规划中开展城镇开发边界划定工作，因此关于镇域城镇开发边界划定缺乏相应的技术指导。目前镇域城镇开发边界多在县域城镇开发边界中划定，但县域层面尺度较大，精度难以满足要求，较难指导镇域规划与实施，因此镇域难以展开边界管控工作。

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加大收缩型城镇边界优化探究

在现有的研究对象上，多以扩张型城镇和存量发展型城镇边界划定为主，忽视了收缩型城镇边界的优化与探索。而城镇开发边界作为土地管控的重要手段，对收缩型城镇提升用地效率，优化城镇空间布局具有更为重要的作用。2019年，国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，首次在官方文件中提出“收缩型城市”概念，明确“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维”。而在中国3000多个实体城市中，约有900多个“收缩型城市”，差不多占了30%（清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛在上海金融与法律研究院在140期【鸿儒论道】中发表演讲），面对如此庞大的收缩型城市数量，加快收缩型城镇边界划定与优化研究值得深入的研究和探索。

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关注边界内部空间环境品质

城镇建设与发展具有高度的复杂性和不确定性，目前城镇开发边界划定方法中的驱动思维与底线思维均以各自领域的数据推导和指标计算为标准，得出的城镇开发边界尽管在数据上相对科学，但忽略了城镇开发边界在空间环境品质塑造方面的作用，缺乏有关城镇开发边界对城镇整体风貌特色影响方面的研究。在具体个案中，某些城市为求数量上的合理性，划定的城镇开发边界十分破碎，造成了城镇整体格局的割裂。

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加强对边界的管控与优化

规划是基于对未来的预测而做出的超前引导。城市的未来发展充满着诸多不确定性．尤其对中国这样仍然处于快速工业化中后期、快速城镇化中期、发展外部环境高度不确定性的背景下，基于现阶段划定的城镇开发边界．也不可能完全准确预测未来城市发展前景。因此，应建立有条件动态评估的边界调整制度。原则上，城镇开发边界一经划定不得随意修改，但可以规定严格的调整优化条件和程序，确需调整城镇开发边界规模的，应启动国土空间规划调整程序。如确因国家和省重大战略变化、上位规划重大调整、重大交通基础设施建设需要调整城镇开发边界的，可进行城镇开发边界范围的适当调整。

结论与展望

当前我国城镇开发边界的划定、边界优化以及边界管控上尚有待进一步探索，其研究注定不是一个一蹴而就的过程，探索如何优化开发边界的划定路径，如何构建适应新时期的开发边界划定技术方法，如何通过城镇开发边界的划定优化城市空间形态，如何有效的集约用地，提升边界内部空间环境品质，如何协调边界内外空间发展策略，如何在实践中发现问题和解决问题以期更好的把握时代发展脉搏，与新时代的学科价值相吻合将是未来的研究重点。

参考文献：

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    文章来源    

北斗城乡规划

作者 | 叶靖，西安建筑科技大学研究生在读

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