廿年不忘@大师讲堂 | 张松：城市保护与景观风貌管理的思考（上篇）

各位清华同衡的设计师、老师、领导，各位同仁下午好！首先非常感谢清华同衡总工办在清华同衡成立20周年这么重要的日子邀请我来这里进行交流学习。借这个机会谈一些我个人对城市保护和景观风貌管理的认识和思考，特别是在国土空间规划改革时期如何关注城市保护的课题。

今天大概讲四部分的内容。第一部分讲建成遗产和城市保护的基本概念。首先要把“建成遗产”的概念大致说一下，但是时间关系不一定说得清楚。我写过一篇题为《城市建成遗产概念的生成及其启示》的文章，发表在《建筑遗产》杂志上，大家可以去看一下，这里面对西方建成遗产的形成过程做了回顾。

第二部分会讲一下历史文化名城保护体系。清华同衡遗产中心这些年对名城保护机制完成过不少重大课题，在名城保护规划方面也有一些创新。所以这部分内容就不用详细讲了，但还是会要涉及相关问题。

第三部分讲景观风貌到底是怎么回事？为什么要维护管理？维护管理应该怎么做？当然这些内容与城市设计或者是城市设计管理是有一些关联的，还包括空间规划体制改革。会结合一些案例来分析探讨。

最后一部分特别重要的，就是在我们国土空间规划或者是整个空间规划改革的情形下，历史风貌保护、维护管理或者叫景观资源管理，到底有什么关系？

我希望借助清华同衡的平台，能在空间规划改革和机制完善过程中让更多的人来更加关注、并更好地促进建成遗产保护、城市保护规划、城市特色和风貌维护管理等工作。

1.  建成遗产的概念

先讲第一方面，建成遗产是什么？我先拿常青院士的观点说一下。四年前他在“中国建筑学会城乡建设遗产学术委员会”成立的仪式上讲到：“建成遗产”是国际文化遗产保护界比较常使用的概念，泛指以建造的方式形成的文化遗产，由建筑遗产、城市遗产和景观遗产三大部分组成。将这个概念在空间的范围内扩展，其另一种表述方式就是“历史环境”的概念。就是具有特定的历史意义的城乡建造环境及其景观要素，特别是我们用的比较多的历史地区、历史风貌区、历史文化街区、传统村落等等。他也讲到了“历史环境”的概念外延还包含可能没有那么完整，看起来比较破败或者是不够完善，但历史地望影响依然深厚的地区。

这是国外学者J. Rosvall多年前整理出来的。保护工作的层次或者说是对象，从博物馆里的可移动的文物，或者是收藏的重要馆藏物品，到历史建筑和城镇，到建成环境，然后到文化景观，再到比较普通的景观，一直扩展到全球的自然系统，以及资源循环利用、可持续发展，可以把我们所有的工作都包含在这个大框架中。

用一个简单的示意图来表示我们的生存和生活的环境。人类生存的空间在地球，如果在地球上面大致划分一下，跟我们生产生活更密切的是自然环境、人工环境，如果把正在建设改造的除去，就是现在比较稳定的建成环境。“建成环境”就是由大量人造物所构成的、具有广阔性和聚集性的物质环境，其功能与能源、资源、废物处理等密切相关。建成环境对人的生活来讲，就是从住房到各种公共设施、交通设施等。这些设施的功能和人员的使用、资源的管理甚至包括废弃物的处理都是密切相关的，也就是跟地球的生态环境是息息相关的。有一定的历史文化意义的建成环境可以称为“建成环境遗产”或“建成遗产”。“历史环境”指由与土地密切相关的文化遗产所构成的、一定范围的整体物质环境。我们现在看到很多词，包括建筑行业里最近讲的比较多的“既有建筑”、“既有环境”、“老旧小区”，城乡规划里讲的“存量规划”、“城市更新”、“城市有机更新”等，包括“社区营造”等基本上与“建成环境”关系密切。大家都知道有一个哲人很早就讲到了“人创造了环境，环境又创造了人”，这就使得我们在高质量发展的新时代，应当更好地思考人和环境的关系。

当然真正开始对建成环境进行保护还是欧洲的一些国家或城市，他们要做得早一些，效果也要好一些。比如80年代初美国学者William J. Murtagh写过一本书《时光永驻：美国遗产保护的历史和原理》，是讲美国的遗产保护历史的。书里就讲到：建成环境的保护对于美国社会环境的方方面面越来越敏感，所以近年来获得的关注度比以往任何时候都要高。尽管对人造环境循环利用的关怀在不断朝好的方向转变，可是对保护的基本概念还存在广泛的误解。尤其是在处理“社区”这类普通美国人生活环境中的建筑物和场地的时候，往往就没有得到像文物或者是重要历史地标这样的关注。

2.  遗产保护理念的演进

第二部分简单说一下我们历史文化名城保护的困局。当然这个说法也不准确，我们有很多的成就。我本人是历史文化名城保护制度坚定的维护者，问题讨论的目的是想怎么把这个制度进一步完善好。

1. 国家历史文化名城保护机制的由来

回顾一下，国家历史文化名城，是1982年根据北京大学侯仁之、建设部郑孝燮和故宫博物院单士元三位先生提议而建立的一种文物保护机制。由国务院确定并公布。在《文物保护法》没有正式颁布之前就公布了第一批历史文化名城，共24个，包括北京等古都。被列入名单的名城为保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者纪念意义、且正在延续使用的城市，分为古都型、传统风貌型、风景名胜型、地方及民族特色型、近现代史迹型、 特殊职能型和一般史迹型。

 🔺 1982年国务院公布第一批历史文化名城 24个

比较有意思的是当时有很多专家参与，但是并没有说要到现场调查，因为大家脑子里都有这些城市的基本情况。当年“梁思成方案”并未能得到采纳，但到了1978年受梁思成先生影响，或是梁先生的学生又重新把城市保护这事情提出来了，而且很快得到了批复。下面这段文字是当时国务院的批文。有时候，有的人还会问什么是历史文化名城？为什么要保护历史名城？其实最早的国务院的文件已经用非常简短的文字说的非常透彻了：

我国是一个历史悠久的文明古国。保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响，都有着积极的意义。各级人民政府要切实加强领导，采取有效措施，并在财力、物力、人力等方面给予应有的支持，进一步做好这些城市的保护和管理工作。

我们讲制度、机制可以说出很多的道理，但是落到最后如果没有钱、没有人、没有物力、没有管理部门和机制比较好地运作，就没有办法落实。所以各个层面都要给予支持，进一步做好这些城市的保护。关于“城市保护”这个概念，比较基本的也可以说就是“名城保护”。

2.  申报历史文化名城的条件

我们的名城要非常“严苛”的审核制度，当然因为“严苛”这个词也不准确，或者说有的名城大家会觉得不太符合标准。包括后来公布的第三批名城，还有再后来被通报批评那些名城。当然，第一批24个名城，毫无疑问在当时保存状况是相当不错的，绝大多数都是历史上的古都，还有具有革命意义的城市，还有一些可能历史地位没有那么高，但是真的是有比较丰富多彩文化资源的，比如说景德镇。这些城市本身的基础特色，各个方面，无论是物质形态、文化、历史、非物质文化的东西都是非常多的。其实到1986年公布第二批历史文化名城的时才正式明确申报条件：

3.  名城保护制度特征及保存状况

简单地讲名城制度的特征：

（1）自上而下的制度建设：中央到地方，专家引领推动。我们这个制度应该是一种自上而下由专家引导推动的，从中央到地方。因为有的地方还不知道，甚至有的城市自己还不知道自己是历史文化名城。

（2）一种登录保护形式。有的专家说“名城保护制度”就是一种登录保护形式，不像“文物制度”是非常强的，非常具体的。我原来不太同意这个看法，后来想想似乎也是这样。当然不是说我们制度的设计最初就是这个设想，而是说由于理解、观念或者是事实上的状态，在很多时候我们就只是一个登录的称号。其实真正保护就应该是一个保护制度，不仅仅有一个名单，给你一个帽子，一定要有配套的资源，要不然就没有那么大的意义了。

（3）保护观念不一致，整体保护意识淡薄。我曾经说过我们的保护观念是相当不一致的，包括文物的人、文化的人、建筑的人、规划的人都不一样，专家之间也没有达成那么一致的认识，总的来讲是整体保护意识比较淡薄。“整体保护”一直是专家们认为的，我开始也讲到了我们的城市保护最重要的就是“整体保护”，但是社会、市民或者是更多的利益相关者都没有这种认识，我们其实没有“整体保护”的概念。有的名城的地方领导认为文物当然要保护，再划两个历史文化街区就完事了。类似的情形，做保护规划的人可能都碰到过，请你来编制名城保护规划，希望编制单位尽可能多的说城市很有价值，而在空间上将保护范围划得越小越好、高度控制越宽松越好，这么做最好也不影响名城的价值和特色。事实上，这样的事恐怕没有人能够做到。

（4）保护制度起步早于大规模的破坏发生之前，但制度不健全。虽然80年代我们已经说建设性破坏这个词了，但是80年代的大规模的旧改很少，只不过是见缝插针，有一块空地建一个高楼，最高七八层，因为那时候高层还没有出现。所以我们90年代以后大规模的旧城改造到来之后，我们需要对抗的时候是没有管理工具的。无论是规划、法规、管理人员的理念，方方面面都欠缺，所以城市的破坏是一浪高过一浪。我记得很早的时候开会就说过“空前的破坏，空前的重视”，但重视的是很少数的一些人，破坏者却有很多很多，包括开发商和利益相关者。

现在我们来看名城的保护状态，总数多，规模大，包括空间尺度上，包括分布的范围，类型多样。总体上看，小城市比大城市保护得好一些，中部地区特别是一些省会城市破坏情况还是比较严重的。

4.  历史文化名城的制度要义

第一，名城保护，我们一直呼吁它是一个管理措施，不只是一项荣誉称号。但是在现实中很难落地。所以我们很多领导包括很多城市特别愿意做非遗，因为非遗没有空间概念，这个是最好的。因为一旦说空间限制开发建设，或者是限制开发容量、高度的时候，地方政府大概在很多时候是强烈反对的。

第二，应重点应保护城市（历史城区），而非城市中单体文物古迹。当然“历史城区”这个概念做保护规划的人是知道的。技术人员通过历史分析、现状评估、策略判定三个程序来划定、确定。但是往往这个范围划定下来，最后会被不断的蚕食掉，或者是要不要管理。在做保护规划或者是要申报的时候，这个范围会划的非常大，落到实施的时候会变得越来越小。

第三，历史文化名城保护的内容可归纳为：保护文物古迹和历史地段、保护和延续古城的格局和风貌特色、继承和发扬优秀历史文化传统。也就是说，除了文物古迹之外，包括成片的历史文化街区，古城的整体格局和历史风貌，还包括优秀的传统文化、非物质文化遗产。我们的规划设计领域，很多传统的东西被我们忽略的比较多。或者写论文时会写，但是做的时候不一定用。当然一些研究理论我们使用的时候可能有很大的难度，或者是应用和研究之间有非常大的脱节，总的来讲理论研究工作没有太多的创新和突破。如果大家看看梁思成当年的一些研究，就会觉得现今很多文章并没有太大的突破。

第四，历史文化名城要制定保护规划，并纳入城市总体规划，明确界定保护范围（名城保护的重点地区），制定有效的保护管理措施。就是每一个名城都要制定保护规定，因为这个保护规划毫无疑问要纳入城市总体规划，现在要纳入各级国土空间规划。如果没有落实到这个里面，肯定问题会非常多。

所以非常简单的讲，如果一座名城保护的还行或者大家觉得还不错，一定是因为这个城市的几个层次的东西都还有一些存在的。一个是历史城区，或多或少都会有。如果是一座很好的城市，比如说丽江、平遥，历史城区都是比较完整的；或者整体风貌始终控制的不错，像苏州、扬州。如果只有几片历史街区、几片保护区的话，大家的认知和感受或者说吸引力会有比较大的折扣。

这些年还有对历史建筑的保护，过去是文物保护单位，当然严格讲，按照国务院的条例，历史建筑是由地方政府公布的。所以近年来住建部一直在推进历史文化街区和历史建筑保护工作，实际上是对所有城市的要求，而不再局限于历史文化名城。

5.  名城保护工作中的主要问题

1993年10月在襄樊开过一次全国的历史文化名城保护会议，当时的叶如棠、周干峙、廉仲等部长都参加了。这个会议记要里讲了名城保护中有四大亟待解决的问题：

我们现在一些名城保护工作没有做好，说到底就是这四大问题。为什么这个事情说了20多年在很多地方依然存在？谈到建设性破坏的时候说的很清晰，对历史名城的重要意义缺乏足够的认识，在旧城改造中随意改变规划，已经确定的建筑密度、容积率、建筑高度等损害了环境风貌。在重点保护的历史地段违反规划大拆大建，这个问题在2015年中央城市工作会议讲的很清楚，而有的城市甚至随意拆除、任意改建已经确定为保护的古代和近代的优秀建筑！所有这些事情在那时都已经发生，或者已经被专家、主管部门的领导非常全面地认识到了。

第一，由于地方政府对土地财政的过度依赖，“建设性破坏”现象无法得到有效遏制，有的地方问题还更为严峻了。历史文化名城保护的重点是历史城区，而历史城区所在地的政府还是主要依赖土地财政的话，必然导致建设性破坏的不断发生。我们今天看来，其实对地方政府而言，首先还是因为有些地方过度依赖土地财政，不论是大城市还是小城市。全国人大已经通过由《城市维护建设税暂行条例》改成了《城市维护建设税法》，但是这个税的额度对城市建设和运维而言可能很有限。过去，我们就是靠城市维护费，因为这个资金太有限，城市建设做不了什么事情。

因此，后来通过土地出让金，来保障建设基础设施、改造公共设施、改善人居环境等方面资金，起到了非常重要的作用。但是如果我们现在依然推行土地批租拍卖的话，在老城区，比如说北京东城区、上海黄浦区，土地面积就这么大，是有许多现实问题的。例如黄浦区就有4个历史文化风貌区，区里就觉得对他们发展影响太大了。所以，对地方政府来讲，如果考核的指标是一样，的确很难协调这事。

第二，名城保护资金投入不足，改善民生（居住生活条件和人居环境）和基础设施等需要资金投入，但不少城市在这方面依然欠账太多，而且并没有将名城保护纳入到地方的社会经济发展计划。我们讲名城保护到底是什么？到底在什么范围来做呢？是从历史建筑，还是历史街区，还是历史城区的历史文化资源入手？还有涉及产权关系，如果是单位产权、甚至是私人产权，政府能不能投入资金做保护修缮？许多问题还需研究或实践摸索。

第三，在保护理念方面，有的名城违背历史文化遗产保护的真实性和完整性原则，对老城区大拆大建，拆真造假，实施所谓历史原貌恢复工程，这样的设想既做不到，也没有必要，实际上是另一种形式的破坏行为。确实，维修一些“破破烂烂”的老建筑会花不少的钱，是不是拆除重建更省事？这样的观念导致很多地方把老城内的旧建筑都拆掉了，比如通报批评的聊城，还有其他一些城市，把整个历史街区的居民进行动迁，然后把房子全部拆掉。这样一个做法，能不能达到传承文化、保留集体记忆的目的，是要打大问号的！

恰恰是在住建部和国家文物局在全国进行了好几次大检查的时候，发现凡是高调进行古城“保护”的一些地方，实际上往往有过多商业性的介入，包括打着保护旗号的地产开发、商业开发或旅游开发等，导致比较大规模的破坏，或者说“保护性的破坏”。

🔺图4 乔家大院现状（图片来源：江苏电视台）

这个图片是乔家大院，因为乔家大院是全国文保单位，于是就把这个文保单位留下来了。但是所在的村子被开发商圈起来，把居民搬出来，造仿古的建筑来开发旅游。其实他们也搞不下去，因为如果乔家大院在，没有人看新建的仿古院落。说要在这里住几天，体验封建时代大宅门的生活，会有那么有趣吗？可以体验吗？都是不太可能的事情。所谓“你给我一天，我还你千年”，这种口号都是旅游营销。最后就留了这个大树，其他所有的家园都被清掉了。

🔺图5 上海某老街区拆除前后对比图（席子摄）

这个是上海老城区某地段，拆的差不多了，只有个别的建筑留下了。为什么留？可能它是文保单位或者有保护身份，其他的就全部拆除了。当然也有人会说这样的里弄太多了，怎么有那么多钱来保护？我一直觉得我们有一个非常悖论的事情：在世博会期间一直宣传历史街区保护，宣传片里面也有不少里弄风情的画面，但是我们现实中又在不停的拆除它。这是为什么？

我们名城保护机制的设计其实产生是比较早的，我一直说我们的保护制度虽然是在80年代，跟刚才讲的欧洲城市相比并不算太晚。因为我们在过去计划经济时期没有大规模发展，旧城基本是不能动的，哪怕那时候是私产也是不能动的，除非房子有安全隐患，报批也是让原状修一修。今天来看，那么好的时机，有那么好的制度，但名城保护没有那么好的贯彻下来。我们知道现在很多人或者是很多专家，很多地方政府，包括很多规划师也会说，名城保护我们保护什么？是不是就是一个称号？是不是就是保护两个历史文化街区？是不是就把有身份的文物和历史建筑保护好就行了？特别是文物保护单位保护好就 ok了？所以，我觉得也许景观风貌保护应当是名城保护中的重要内容，或者在空间规划时就要更多的考虑这个问题。

编辑排版｜孙  青

图片/头图设计｜孙  佳

供稿｜清华同衡  总工办