以三维地籍为核心的土地立体化利用管理模式的研究（二）——相关政策梳理研究

土地立体化利用是在现代建筑技术支撑下，探寻城市病破解之道与节约集约用地之法的产物。秉承二维平面思维，过去30多年大规模的建设用地扩张支撑了传统城镇化“暴风骤雨”式发展，但也带来了环境恶化、交通堵塞、资源匮乏等诸多城市病。新型城镇化战略重构了中国城市空间发展逻辑，尤其是城镇开发边界划定，使得高密度、立体化土地开发成为新常态。目前，北京、上海、深圳等大城市都开展了土地立体利用，雄安新区则致力于打造国土空间立体开发示范区，城市开发向地上地下空间不断延伸。

我国特大城市对于土地立体化开发建设“如火如荼”地进行，但在立法和管理层面仍然缺失严重。目前，关于土地立体化利用的相关法律政策和文件按调整对象分为两大类：人防工程和民用工程。人防工程（人民防空工程）是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。这里的民用工程是指非人防工程，不用于军事用途的建筑工程。

新中国成立以后，由于战争因素的考虑，人民防空的需求，开始建设人防工程。1950年，政务院颁布《关于建立人民防空工作的决定》，在全国范围内开始建立人民防空体制。1953年，召开了第一次全国人民防空工作会议，确定建立人民防空领导机构，构筑人民防空工程设施。直到上世纪60年代末70年代初，面对复杂的国际形势，毛泽东发出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全国各地掀起一场群众性构筑防空工事的热潮，一大批人防工程相继建成。

随着时代的发展，充分发挥资源优势，人防工程不应该只满足军事需求，1978年，召开第三次全国人民防空会议，确立了“平战结合”的建设方针。1983年，国家人防委、财政部颁发了《关于平时使用人防工程的若干规定》，其中提到要将人防工程尽量利用起来，为生产、生活服务。

对于人防工程的权属问题，1996年颁布的《中华人民共和国人民防空法》，其中第五条提出“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。2001年，中共中央、国务院、中央军委印发的《关于加强人民防空工作的决定》进一步明确“明晰人民防空设备设施的产权，实行产权与使用权、经营权的分离，把使用权、经营权推向市场，有偿出租、转让，为经济建设服务”。

防空法颁布之后，各地方结合当地实际情况迅速出台了一系列办法、规定来推动地方性人防工程建设，像广东省、江苏省关于实施《中华人民共和国人民防空法》的办法，广州市、南京市等城市关于人民防空工程的建设管理规定。这些办法、规定在防空法的基础上对于管理内容作了进一步明确，如鼓励政策的具体内容、地下空间的利用、易地建设费标准等。

随着地下空间的大规模利用，人防工程作为其中最重要的部分，要与城市地下空间相融合，共同发展。2016年5月，习近平在第七次全国人民防空会议强调，“要把人民防空摆到战略位置、纳入十三五规划，与其他工作同步抓好”。

图1 中华人民共和国防空法

图2 防空洞

人防工程的建设是地下空间开发的重要部分，在发展过程中从军事防空到平战结合再到现在的城市地下空间共同发展经历了一系列的变化。目前来看，人防工程建设和发展依然存在大量的问题，主要有：

（1）人防工程无法登记问题。

1997年建设部颁发的地下空间管理规定，奉行“谁投资、谁所有、谁受益”已经严重制约地下空间的开发和利用。没有空间物权的立法明确，人防工程难以登记。像人防车位的问题，各地基本无法办产权证，开发商投资的，是否归开发商所有？现实情况是开发商无法办证，人防部门不接收，只管验收。开发商只管卖使用权，或长租形式出让，这也导致税务处理难题。而且是否界定为销售不动产，还会影响地下车位建设的单位成本分配问题。

（2）人防工程平时开发利用问题。

人防工程平时的开发利用满足了群众的需要，像地下停车场的主要功能是满足居民停车需求，但基于人防工程的战时用途，又需要特殊管理和维护。各地在鼓励开发的同时又进行了限制，在实际操作过程中产生了很多问题。仍以人防车位为例，开发商不得出售、附赠，租赁期限不超三年，无形中增加了开发商和业主的交易负担，又因为开发商无法一次性收回投资，从而不符合“谁投资，谁受益”的原则。

（3）人防工程与城市建设、经济服务不统一。

地下空间的利用在我国还没有形成很好的远期规划，因此人防工程无法实现战略高度上与城市建设和经济服务融合发展。人防工程依然是从战备功能出发让资源发挥效益。虽然与相关部门制定了“相结合”规划，但并没有实现真正意义上的地下空间统一建设与管理，人防部门与其他相关部门在管理方面依然存在交叉和矛盾。

人防工程建设虽然提出了“平战结合”的建设方针，但与市场却并没有进行深度的结合，产权、使用权与经营权没有真正实现三权分立，人防工程在权属方面问题较多，导致市场对人防工程缺乏热情，对于日常生活中人防工程的利用，相关规定还需要进一步的明确。

改革开发以后，城市得到飞跃式发展，尤其近二十年间，特大城市的扩张和建设速度惊人，土地变得非常紧缺，城市开始进行地下空间的开发利用。随着地下民用工程的建设开发，国家通过一系列政策和文件对其进行规范和指导，并对地下空间的权利进行界定，编制地下空间规划、相关技术标准文件等内容，土地利用开始探索如何从“平面”走向“立体”。

1995年，原国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第五十四条规定“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的(楼房除外),土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可确定为他项权利”。同年，发布的《关于加强城市地质工作的指导意见》中提到要探索完善建设用地使用权（地下）出让方式。

1997年，住房和城乡建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》，在国家层面提出编制城市地下空间规划的要求，对地下空间利用提出了基本的原则。其中首次将地下工程分为单建和结建，各地之后发布的相关规定基本沿用了这一分类，如《深圳地下空间开发利用暂行办法》等。2007年3月，颁布的《中华人民共和国物权法》首次在国家基本法律中明确，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。这条规定明确了建设用地使用权为物权的概念，从而在地下空间开发利用的权属问题上实现了重大突破。

从物权法颁布前后来看，地下空间利用的立法呈现明显阶段性特征。物权法颁布前，主要关注地下空间的资源属性，从规划管理和工程建设角度规范地下空间开发。物权法颁布后，地下空间的资产属性逐步得以重视，地下建设用地使用权出让登记等得到不同程度规范。根据北大法宝检索“地下空间”，物权法颁布前关于地下空间的部门规章与规范性文件仅为1部，地方性法规规章与规范文件为3部，物权法颁布后对应的数量分别为3部和136部。

2007年10月，颁布的《中华人民共和国城乡规划法》在法律层面明确了地下空间的开发利用应遵循的原则，第三十三条规定“遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续”。2014年8月，国务院办公厅在《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》中提到“利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权”。

2019年4月，中共中央、国务院办公厅印布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提到要加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，之后又提到要探索海域使用权立体分层设权，真正要做到全域国土空间立体化利用管理。2020年7月7日，《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》中明确提出了学习深圳前海经验，以三维地籍为核心的土地立体化管理模式，以三维方式设定立体建设用地使用权。

除了国家层面的探索外，各城市也进行了一系列的实践工作，像上海、深圳、广州、杭州、厦门等城市根据国家法律法规要求结合本区域实际情况也对地下空间的开发利用制定了开发办法，特别是深圳进行了更前沿的探索工作，并出台了一系列的政策，像《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》、《深圳市规划和国土资源委员会关于土地分宗、合宗的办理规则》等。

表1 部分城市规定涉及地下空间产权登记内容

国家和地方虽然通过相关法律政策和文件对地下空间的利用进行了规定，但并没有进行地下空间利用具体内容的指导，在实际的开发建设过程中依然存在着大量问题，主要有以下几个方面：

（1）土地立体利用立法存在诸多问题，难以对立体空间开发进行有效指导和具体约束。

土地立体利用的立法位阶低，缺乏顶层设计。如《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》（2009年）第11条规定“地下空间建设用地使用权实行分层的登记，即将地下每一层作为一个独立宗地进行登记”，与宗地管理实践存在显著冲突；相关法律法规缺乏配套技术标准和操作指引，可实施性不足。这些问题造成地下空间开发受到严重制约，难以调动市场积极性。

（2）城市立体化利用中立法滞后，产权管理混乱，不利于城市营商环境的优化。

在城市立体化开发过程中，由于立法滞后，宏观调控手段缺乏约束性，阻碍城市立体化发展。相关法律法规对于地下空间资源的开发管理、产权分配、竞争机制、税收、监督等方面没有具体的条款约束，使地下空间开发混乱。特别是土地立体产权问题难以解决，造成大量的历史遗留问题，城市大部分地下空间产权无法登记，像地铁综合开发、人防工程等项目，产权不明晰，难于管理；地上关于空中连廊、城市立体基础设施的建设也产生了很多矛盾。这些问题严重影响城市立体化开发进程以及良好营商环境的塑造。

（3）忽视地上空间利用，现有规划无法指导地上、地下进行一体化开发。

传统规划没有对地下空间进行具体的规划考虑，忽视了地下空间开发的需求，地面地下规划缺乏统一平台。在实际规划中又深浅不一，操作实施困难重重。控制性规划方案深度远远不足，规划流于形式。同时，没有完善的地下空间规划管理体系，对地下空间开发缺乏良好的控制和引导。最后，在地下空间开发没有进行远期规划指导性内容的编写，导致地下空间开发呈现无序性，造成地下空间资源的浪费。

通过分析我国立体发展进程，总结我国土地立体化利用的发展趋势如下：

（1）人防工程建设思维转变，由唯战备考虑到平战结合再到地下空间统一规划、建设与管理。

人防工程的建设早期是考虑战争防空的需要，特别是前期人防工程建设中群众自发建设，产生大量的人防工程，标准不一，存在安全隐患；随着国际形势的缓和，国内改革开放，从平战结合的角度开始进行人防工程的利用，发挥资源的效益；现在地下空间利用涉及人防、地下交通、地下管道等，在考虑人防的基础上，需要进行地下空间利用的统一规划、建设与管理，实现地下空间的互联互通，提高空间利用率。李克强在第七次全国人民防空会议上指出，“把人防工程作为地下空间开发利用的重要载体，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间”。

人防工程在权属问题上需要进一步明确，实现产权、使用权与经营权的真正落实，重点解决人防工程登记、管理等方面的问题，保证开发主体的切身利益，推动人防工程的建设，更好地为经济建设服务。

（2）地下空间的开发利用方式转变，由附属地表开发到独立开发再到地上、地下一体化开发。

特大城市快速发展引起地下空间开发需求的急剧增加，地下空间利用方式飞快转变，早期地下空间利用是附属地表开发，像地下停车场、地下商业等；之后到单独开发，只关注地下不关注地上，使地上、地下开发不统一产生很多问题，像地上、地下权利主体不同产生的矛盾纠纷；现在及未来要进行地上、地下统一开发利用，实现土地立体化管理，在规划建设、管理等内容上协调统一。

随着三维地籍技术的发展，通过地理信息系统、遥感、无人机等相关新技术对立体空间进行测量、描述、管理等工作，建立以三维地籍为核心的土地立体化管理模式，对土地立体空间从权利关系、规划建设、质量监督等进行精细化、一体化、立体化、科学化的管理。

（3）地下空间利用过程中思维转变，由工程思维到产权思维。

地下空间利用初始是工程思维主导下的开发，尤其是单建与结建分类属于典型的工程逻辑，权利保障明显不足；随后出台了相关政策，从产权入手，明晰人防工程的产权，促进人防工程为经济建设服务；物权法的出台，从法律层面明确了建设用地使用权为物权的概念，为规范土地立体化利用打下了坚实的法律基础。

土地立体利用需要加快顶层设计，这对于土地立体利用产权管理至关重要，地方层面“单骑独进”式的探索可能面临改革与法治的“二律背反”。

（4）地下空间利用管理方式的转变，由“平面管理”到“立体管理”。

传统的土地利用是平面管理模式，无法精确描述和管理立体空间，导致产生各种权属问题。而地下空间由于本身存在复杂性、不确定性、渐进性、不可视性与不可逆性的属性特征，更需要立体管理模式。以三维地籍为核心的土地立体化管理模式彻底从“平面管理”转向“立体管理”，通过三维地籍技术可以对立体空间进行描述和表达，有效管理地上、地下空间。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章作者：郭龙

文章审核：赖雪梅、黄雯欣