规划问道党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作，7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作提供了基本遵循。全面推进城镇老旧小区改造是深入贯彻落实以人民为中心发展思想的具体行动，对满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新改造和开发建设方式转型，促进经济高质量发展具有重要意义。本文为中规院课题组总结的老旧小区改造国际经验的第三部分，欢迎分享。
在中规院课题组老旧小区改造国际经验借鉴的前两部分，着重从公众参与、资金利用、运行机制、政策标准等方面进行分析。本文分析了德国、荷兰、法国、北欧在老旧小区改造方面的经验，以期对我国今后的老旧小区改造工作提供经验借鉴。
德国更新机构组织—开发公司，呈现出分权化、扁平化、多元化的特征，具有很好的参考价值；荷兰所采取的分类施策、渐进式更新模式，提供了借鉴经验；法国老旧街区改造工作中“立法保障”和“项目评估”值得借鉴；北欧的旧区更新在改善城市环境、形象，提升地区的吸引力的基础上落实可持续发展理念，提供了丰富的经验。
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德国
德国住区更新改造建立了完善的法律法规体系和支持公众参与的组织框架，严谨的资金供给系统和住房税制。改造关注建筑节能、适老化改造和针对低收入群体、外来移民聚集的社区。
1.1 改造目标的综合性
改造关注住宅节能，关注老年人和低收入群体住区。在住宅节能改造方面出台《德国住宅建筑节能技术法规》（即节能标准），同时给与一定的优惠政策；开展“自主老年”项目，增设适老化设施，政府提供资金支持用于现有住房及住房周围的设施改造，减缓老人进入机构养老的过程；针对外来移民、失业率高、低收入社区，出台“邻里管理”计划，由政府全权出资改造，帮助问题社区建立积极的街区形象，并于鼓励本地居民参与社区更新的具体工作。
1.2 “承上启下”的开发公司模式
德国住区更新改造的一大特点就是设立了“开发公司”。通过”开发公司“这一中间环节，”承上启下“支撑起了德国住区更新分权化、扁平化、多元化、网络化的倒“伞”的组织结构。“承上”表现为开发公司承接政府委托的城市更新项目，进行资金的统筹安排、地方部门的工作协调以及土地的协商与收购来推进成城市更新；“启下”表现为开发公司会组织公众参与并推进住区更新的具体实施。
此种组织模式打破了传统的纵向等级管理结构，反而将底层即最贴近实际操作的层面扩大化。同时，底层机构进一步网络化，可以在实际更新过程中灵活有效的处理各种问题。
德国住区更新的组织结构
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荷兰
荷兰为了应对20世纪50年代的工业化和城市化、战争破坏、战后婴儿潮等社会因素，制定和实行社会住房政策。实现了民众的住有所居，将人民从基本生活需求的压力中解放出来，解决了住房问题。
荷兰社会住房全面改造更新路径示意图
2.1 以政府为主导“住房协会”为主体
以政府授权的“住房协会”为主体，向目标群体（一定收入以下、老年人和残疾人等）提供公共住房建设、租赁、维护、管理职能，以《社会租赁部门管理通则》（BBSH）明确了住房协会的六项核心任务。通过非营利、市场化运营，提供占全部住房32%的社会公共住房，解决低收入家庭的住房保障问题，并对存量住房进行维修维护以保证良好住房质量。
2.2 多元融资的市场机制
荷兰建立了“社会住房担保基金”（WSW）和“中央住房基金”（CFV）。首先，WSW会定期发布每个住房协会的财务状况，帮助CFV识别住房协会财务状况，并能为CFV提供安全保证。其次，保障住房协会通过社会住房担保基金所提供的贷款担保与政府所提供的反担保，能以低于市场利率的方式进行住房的更新与维护。一方面减少了政府的财政支持，又能保障社会住房融资来源的可持续性。
荷兰社会住房基金在社会住房市场化融资机制方面的作用
2.3 渐进式小规模改造更新
以社区为单位、分类更新，强调功能混合、重视居民参与，改善整体居住环境；注重保持原有城市肌理，不破坏城市结构；既注重物质环境更新，也重视社会融合与经济带动。
• 分类更新：在物质空间领域，老旧住区更新的主要内容是住房改建与重建相结合、渐进式更新、街区整体环境的改善。在住房改建上，分为简单的维护修缮与“根本性”现代化改造，分别针对品质基本达到现代生活标准的房屋与品质较差的房屋。
• 功能混合：为了满足高密度条件下改善社会基础设施的要求，重建房屋中产生了混叠功能建筑：首层及二层为公共服务功能（学校、幼儿园、社区中心等），上层设置住宅与庭院。
• 分批分次：居民分次分批从未改造的住宅迁移到新改造的住宅，在这个过程中尽可能多的住宅被利用为临时住所，质量较好的建筑也能被更新和再利用。并且这种改造仅限于建筑，维持了邻里的社会结构的稳定，保护了居民的社会生活。
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法国
法国自上世纪 90 年代开始，以颁布“社会团结法”、推行“城市政策”为抓手，以地方政府为实施主体，对工业厂房配套的工人住宅区，和上世纪 60 年代左右建造的大型居住区进行了改造。
3.1 多学科合作，深化项目前期评估，保证改造效果
在法国，一般的更新项目往往持续十年，在这期间，规划前的评估和投入使用后的评估占据了 60%的时间。由于项目一旦走上正常的实施程序则较难更改和纠正，前期评估占据了极大的工作比例；而已经投入使用的项目也应对后续其他项目起到借鉴或者警示作用，因此，后期评估必不可少。关于环境保护、建筑节能等公众理解较为困难的先进理念，配合一定的非法定公众参与环节，提高全民素质。
3.2 体现对弱势群体的关注
法国老旧居住区居民的收入和素质往往不高 ，因此这些住区改造首先考虑公共利益，满足现有居民的需求，倡导多人种、多阶层的融合。政策标准上，在街区层面，“（新）城市更新行动”中必须满足社会住房百分比的城市政策，保证了街区居民的混合性。在建筑单体和单元住宅层面，提出自上而下的“社会住房”以自下而上的“改善居住条件”政策，并通过在街区植入更多的功能、创造更多的就业岗位，从根本上解决低收入人群的生活困难。对于儿童，提供足够的教育设施。对于老人，配套适老化设施、进行无障碍改造，并对住所内部进行设施的完善。
3.3 制定改造的节能环保标准
在城市规划法典中，增添“格勒奈勒环境法”，提出了建筑与城市化、交通基础设施、能源和气候、生态保护和生物多样性、健康环境五大领域的若干技术措施，为法国大规模展开生态街区的建设提供了法律支撑。
• 建筑节能：法国使用比较成熟的技术手段包括节能型建材、太阳能以及地热采暖系统。
• 绿色屋顶：关于绿色屋顶设置的法令最先应用于商业区的新建建筑，但随着法令的普及和技术的发展，以及街区更新项目的展开，逐渐大量用于街区更新尤其是生态街区。
• 生态街区：将整个街区作为评价整体，要求其满足节能、社会混合、自然环境保护、公共交通通达等需求，才可获得“生态街区”的称号。格勒奈勒环境法规定从2007年到2012年，各市镇至少开发一个生态街区项目以推动地方可持续发展。
生态街区的20个评价指标
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北欧
北欧国家的城市更新以民主社会主义制度为基础，注重更新过程中的社会效益，在落实可持续发展理念的同时，对保护古城和传统街区也做了大量探索。
4.1 以可持续理念作为旧区复兴的触媒
• 积极开展生态街区项目：通过瑞典马尔默奥古斯登堡街区、Bo01住宅示范区的改造可以看出，生态街区的建设成为了北欧地区的城市发展战略，来带动落后地区的发展、改善城市环境与形象、提升地区的吸引力，最终成为地区的发展引擎和增长极。
• 不断创新生态技术：欧洲街区改造的生态技术运用呈多元化发展趋势，技术体系也从最初以住宅节能为主扩展到住区范围内能源管理、资源节约、废弃物处理等不同领域。例如，开发太阳能、水能、风能、生物能等可再生资源，设置完善的雨水收集设施和渗透系统，垃圾做到分类投放与收集以循环利用。挪威奥斯陆凯兹摩地区侧重于节能、环保，将住宅房屋打造成被动式房屋，在节约能源方面取得了不小的进展。
4.2 居民参与是住区改造的重要环节
在市场经济下，老旧小区改造的重要基础之一就是鼓励并推动社会和居民参与规划的全过程。瑞典的“慎重的再生”项目，通过反映居民对各项改造内容和改造周期的意见，使效率和效果最大化。在丹麦，国会于1984年全面接受全国非营利住宅协会的报告后，制定了扩大居民参与的住宅法。在具体的改造过程中，兼听租户和业主的意见，甚至租户的意见要高于业主的意见，在丹麦，政府规定当一栋私人出租住宅30%以上的住户愿以住宅合作社的形式拥有这栋住宅，丹麦的住宅合作社总社就可以买下此栋住宅，并且由原住民中的入社家庭进行管理。
各方协商示意图
资料来源：斯文•蒂伯尔伊, 瑞典住宅研究与设计.
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结论
通过以上几个地区的研究，对我国老旧小区的改造有以下四点启示：
• 组织机构向社会化与多元化发展。我国老旧小区改造应该以政府先行，建设部门对老旧小区摸底、划片，制定统一规划，分步有序实施，取代“上报”式的政府审批型改造模式。同时，政府逐渐幕后化，政府将集中在政策支持和资金扶持上，而不是改造实施的主体。更新改造未来更多的委托非政府机构，例如德国的开发公司、北欧的住房协会等半公共组织机构。
• 重视整合的规划策略。城市大型住区更新项目往往会面对大量的城市弱势群体，以及伴随的贫困、犯罪、老龄化、非正规经济等复杂社会问题。因此，规划策略应强调物质空间与社会、经济、管理等多层面的协调与整合，关注到弱势群体的需求。做到功能均衡，倡导混合居住，注重配套设施的完善，营造良好的社区氛围。
• 以可持续的理念作为老旧小区复兴的触媒。在我国，提倡目标引导、试点先行，创建“绿色、和谐、宜居”社区，以城镇为单位挑选试点先行实施，推出典型成功案例后应及时总结经验，加以推广。“生态街区”创建现已成为法国旧区改造的普遍做法，经历了“提出目标、挑选试点、逐渐在国内推广”的过程。在北欧，生态项目成为了经济发展的助推器、城市活力再造的极核。
• 采取渐进式小规模的更新改造。荷兰经验证明小规模的更新可在原有的结构内，发掘和利用现有的资源，减少其他资本的使用，以确保干预的可实施性，同时为公民参与提供了良好平台。我国老旧小区改造工作中，应加强前期评估工作的深度，针对不同问题和项目，提出分阶段实施重点。采用渐进式、滚动式的更新模式。强化小区的自我造血功能，保证小区更新的可持续性。控制更新节奏，推出精品工程。
课题团队
注：本课题还将继续分享国内老旧小区改造案例，敬请关注。
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城镇老旧小区改造调研与思考
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老旧小区
原文始发于微信公众号（规划中国）：城镇老旧小区改造的国际经验借鉴（三）——德国、荷兰、法国、北欧
