规划问道[编者按]
新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第5期）
林坚（北京大学城市与环境学院，教授，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）
国土空间规划技术标准体系建设应做好区域-要素统筹
一、认识国土空间规划技术标准的作用和需求
技术标准是在现有科学技术水平的基础上，对前人有益实践经验归纳总结后得出的针对普遍性问题的最佳解决方案。国土空间规划体技术标准体系是保证国土空间规划科学性的前提条件，是提高国土空间规划体系运行效率的重要抓手，对各层次、各类型国土空间规划实践活动发挥有效的指引指导作用。
为实现高质量发展的空间保障提供技术方法。在生态文明建设与资源紧约束条件下，在新型城镇化与高品质人居环境要求下，我国国土空间规划改革对规划目标协同、自然资源管理、空间品质提升都提出了新的要求。为解决我国规划管理、资源保护和城乡建设中涌现的各类问题，技术标准体系需要突破现有技术瓶颈，实现规划目标传导以及关键要素配置优化，构建一套空间优化和控制的技术方案。
为指导全周期的国土空间治理强化信息化支持。由于规划编制和实施管理中面临的不确定性与复杂性进一步增加，空间治理迫切要求转变传统的决策与管理范式。技术标准需要考虑信息化条件下的数据分析、规划决策、评估监测技术，构建辅助规划关键功能实现的信息化技术支持体系，助推国土空间治理智能化水平的提升。
为适应“多规合一”需要融合多学科理论知识。随着人与自然和谐共生、以人民为中心的理念逐步深入人心，支撑国土空间规划的知识结构也在不断调整，呈现出从偏重工程技术转向与制度建设相结合、自然科学与社会科学内涵并重的趋势，未来亟需构建融合多学科理论知识、适应“多规合一”的国土空间规划知识体系。国土空间规划技术标准体系需要通过构建多学科知识交叉融合的技术体系，实现不同学科之间的取长补短，推动国土空间规划理论方法的规范化。
二、认识国土空间规划体系的关键逻辑：区域、要素须统筹
国土空间是国家主权和主权权利管辖下的地域空间，具有“区域”和“要素”的两重属性，前者相当于“一片片”国土（区域型国土，如各级行政区），后者可视为“一块块”国土（要素型国土，如一块宗地或宗海）。传统的空间规划，或是针对“一片片”（如主体功能区规划），或是针对“一块块”（如城乡规划中的详细规划），彼此之间的冲突往往表现为：对建设和非建设、开发和保护的空间安排，始终存在上下意图不一、左右观点相左的现象。为扭转这一局面，应按照国土空间规划体系“五级三类”的要求，以主体功能区战略为引领，推动国土空间规划各层级“区域”功能定位、开发保护任务、主要规划指标和重要空间布局的有机衔接，促进同一“区域”内各类“要素”的协同配置，并有效引导和控制国土空间开发建设活动。一言以蔽之，“区域”“要素”须统筹。
三、推进区域-要素统筹下的国土空间规划技术标准体系建设
为构建统一的国土空间规划技术标准体系，应从“区域”“要素”统筹的视角，为规划管理关键问题的解决提供技术方案，为规划全流程管理提供信息化技术保障，确保规划能用、管用、好用。
一方面，努力形成上下贯通、左右衔接紧密的技术标准体系。为实现国土空间规划的“区域”“要素”纵横衔接协同，国土空间规划技术标准体系在顶层设计时应首先明确分类型、分层级规划的重点内容，上位规划应强化自上而下的责任约束、下位规划体现自下而上的权益维护。不同类型的国土空间规划技术标准要厘清各规划之间的相互联络、约束与指引机制，明确区域型国土空间、非建设类要素和建设类要素型国土空间管控中需要着力解决的传导、协调、衔接的关键问题。
另一方面，寻求覆盖国土空间规划编制、实施、评估、监测的信息化技术支持方案。结合大数据、GIS、云计算等技术，研究国土空间规划中各类关键问题的信息化解决方案，探索面向国土空间规划编制实施的信息化标准支持。
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【学术笔谈】林坚 | 国土空间规划技术标准体系建设应做好区域-要素统筹
