规划问道黄明华 (1961-)，男，博士，西安建筑科技大学教授，博士生导师，西安建大城市规划设计研究院总工程师。中国城市规划学会理事。
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精彩导读
1.1 规划具有未来导向性
1.2 规则具有普遍约束性
规则对于行为的指导体现在对普遍行为的约束。普遍性一方面体现在规则是被普遍认同的；另一方面体现在规则的作用对象是具有某一共同特征的多个事物，是普遍的。至于约束性，则不同于导向性，是基于长远秩序对当下各类行为的制约和规定。由此引出规则具有原则性、稳定性等。普遍约束性决定了规则必须始终以“长远”的结果为目标，远长于规划目标的“长远”。例如学生行为准则，并不是局限于要达成某个具体目标，而是以长久地约束学生行为为目标，此时规则是对秩序的维护而非对特定目标的实现。也就是说，规则必须是对原则的管控才能得到普遍认同，从而起到规则的作用。规则如果关注特定结果和具体目标将会不稳定，原因在于为实现这种特定结果，不同利益存在冲突，随意修改将会是常态。既然结果“长远”，那规则一定是具有稳定性的。
城市规划既包含规划也兼具规则。城市规划虽被称作“规划”但不仅仅是规划。由于城市规划一方面需要指导城市发展，其未来导向性是规划的特征；另一方面，规划作为一种城市公共政策，要维护社会公平、保障公共安全和公众利益，需要对各类行为做出约束，其普遍约束性又是规则的特征。所以，城市规划兼具规划和规则的双重特征。两者的存在并不矛盾，只是不同类型、等级的城市规划侧重点不同。总体规划更加关注规划属性，注重对未来的战略安排，但是也包含了规则的内容，例如生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界的控制，这些方面具有对后续规划和开发行为的普遍约束。
那么，控制性详细规划是规划还是规则？
控规经过近30年的发展和完善，为我国的城市建设做出了巨大的贡献。控规向上承接城市总体规划，向下指导修建性详细规划，是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据[5]。控规实际上涉及了总体规划、修建性详细规划乃至城市设计等方方面面：控规会对总规进行许多调整，深度常常达到修规深度，城市设计也是控规考虑内容。控规目前事实上是一个“大杂烩”。
2.2 国土空间规划下控规应是“规划”还是“规则”？
国土空间规划的提出并不会完全解决以往存在的问题，还会提出新的挑战[6]13。控规未来的发展方向也必须针对新旧问题进行深化和完善。根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下文简称《若干意见》)中对详细规划作用的规定，详细规划延续了控规的部分功能，以管理和控制为主，依旧具有控制城市建设、进行利益分配的功能。所以，“控规失控”的问题仍然需要得到解决。同时，国土空间规划的提出对详细规划提出了新的要求：详细规划在未来的发展中要实现“国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的目标。
控规作为规划本身无可厚非，问题是，我们寄希望于控规通过规划手段发挥规则的作用，即通过规划起到对城市建设行为的普遍约束和“控制”，这种做法使得控规控制力不足，严肃性欠缺。“控制”和“规划”存在天然的矛盾。规划本就在寻求变化，不断变化的“规划”作为“控制”城市建设的工具，甚至利益分配的依据显然是不合理的。如若在国土空间规划背景下，控规仍然延续这种做法，将难以符合提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的要求。对规划范围内的城市建设各类行为做出无可争议的普遍约束更有利于城市建设和发展，更符合国土空间规划体系下详细规划的角色定位。因此，国土空间规划下的控规更应该是规则。
控规规则化指将控规从规划属性向规则属性转变。以科学的控规指标体系为核心，在编制方法、编制依据、控制内容以及控制时效等多个方面实现规则化。具体来说：编制方法从个案式向通则式转变，在应用范围上保证普遍性；编制依据从经验主义向理性推导转变，使控规成果得到普遍认同；控制内容从空间形态引导向行为约束转变，在内容上保证约束性；控制时效从短期向长期转变，提升控规的稳定性。
3.1 平衡刚性与弹性
刚性和弹性的问题一直是控规研究领域讨论的问题，“僵化的刚性和无原则的弹性”[14]一直饱受诟病。正如前文提及，研究者多集中在技术指标层面对控规刚性和弹性的平衡进行研究，而控规规则化可以从根本上寻求两者的平衡关系。
控规规则化不等同于刚性化，并不意味着将每一项指标都规定明确数值，而是指定一个相对普适化，应用于各种不同情况的行动边界。控制力度应松弛有度，达到一种弹性平衡。在一场运动竞赛中，其规则的制定不会给每个运动员的特殊动作、行为以明确规定，却会有效地管控其行为按照合理方向进行。控规的规则化不会营造一种僵化死板的城市开发方式，不会加剧城市空间的相似、雷同的情况。相反，规则化可以在保护原则底线的情况下提升控规的灵活性，是一种符合市场经济高效化的方式。
3.2 兼顾增量与存量
目前我国不同城市建设阶段有异，部分大城市、特大城市已逐步迈入存量规划时代，而中小城市仍处于增量规划时代。控规规则化应当可以同时应对两种不同的建设阶段。
在增量规划中，城市规划主要面临着“怎样的制度才能引导城市建设”的问题，控规在投资主体、利益群体、城市建设思路多元化的情况下，应为快速发展的城市搭建起一个城市规划管理的平台。但是控规的确定性和城市发展的不确定性之间一直存在矛盾，控规不断调整似乎是无法避免的问题。而美国区划法又是如何做到几十年未变呢？原因在于其具有详细的规则，考虑到了城市发展过程中的方方面面。规则化的控规在考虑到城市建设各种情况的同时，又为其进行一系列的行为约束。而在存量规划中，产权关系和利益问题变得更为复杂，探讨的问题逐步从如何建设城市向如何管理城市转变。此时控规应更加重视现状土地的产权分析和规划过程[15]，更加需要详细的规则对产权和利益问题进行界定。
3.3 覆盖时间与空间
《若干意见》提出国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排[16]，进一步强调了从静态规划转向动态管控。曾经在各个城市如火如荼开展的“控规全覆盖”以个案式的图则编制保证城区空间全覆盖，对于规范城市土地招批租、增强城市发展的科学管理起到了一定积极作用[17]。需要注意的是，近些年倡导的控规“图则化”并不等同于“规则化”。虽然图则在某种程度上也对城市建设提出了约束条件，但归根结底，图则只是控规的一种表达形式。控规图则化本身并没有问题，问题在于个案式的图则是以目前状态预测未来城市每一地块的用地性质与开发强度。这种静态的“个案”与国土空间规划提出的动态与精准管控新要求不符，同时缺乏专业的科学性。并且，控规不断地重复修编、一个地块多次规划的现象，也违背了国土空间规划强化规划权威的编制要求。
控规规则化寻求从空间的全覆盖扩展至时间的全覆盖，从方案的全覆盖转变到规则的全覆盖。控规规则化的全覆盖的实现并非靠空间上的多个方案的拼接实现，而是以一个时间上控制长远的统一规则进行全覆盖。某种意义上说，这是一个“方案”的全覆盖，但是这个“方案”并非“蓝图式”，更多的是制定发展条件，而非绘制最终目标(蓝图)，正如美国、加拿大等制定的规划政策。既然没有最终目标，那么规则化控规的覆盖将是时间上的无限长远。这种做法跳出了控规具有具体时间范围的约束而转向抽象长时间的约束，从而减少控规的修改，增强控制力。
国土空间规划强调的是在具体空间而非抽象空间中做规划，在国土上的自然人文禀赋、活动、权益等都应予以考虑[6]12。在控规编制和实施过程中，政府、开发商、规划师和社会公众的利益诉求错综复杂，每一个控规方案的生成都是一次利益冲突的交锋，控规正由单纯的技术手段转向完善的规划制度[18]。制定完善的规则有利于城市开发建设的良性发展。
控规作为规划，关注的结果是特定的，尤其关注土地开发对城市经济发展影响和吸引投资方面的作用。以这种可预见的短期结果为目标的“规则”势必会引起利益冲突，此时需要一个制度或机构对利益进行平衡和判决。所以一些学者寻求完善制度的方法。汪坚强希望通过建立基于多元主体利益平衡的控规运作机制，促进多元利益平衡，增强控规的控制力[19]。衣霄翔认为控规调整中各参与者的权责关系是“失衡”的[20]，希望通过有效的制度建设解决控规调整的消极影响[21]。这些研究对控规中的利益冲突进行制度平衡，通过新的制度来弥补旧制度的问题。但是，这样的做法会让控规被新的制度和机构控制。所以，需要从根本上解决博弈问题：将控规规则化。
首先，这种改变将利益博弈放置于编制过程之前，减少因博弈带来的控规频繁调整。目前控规完成其利益分配任务的过程是以博弈的形式存在于审批过程之中，而非在方案编制过程中，其编制逻辑相当于制定规划后为其赋予规则属性。由于赋予规则属性的利益博弈过程是一种反复沟通的过程，沟通过程中规划内容被反复修改，甚至以规划的可变化性为理由损害了控规严肃性与原则性。将利益博弈前置，可以将方方面面的利益需求考虑到，将大部分的利益博弈放在统一的平台上进行。城市任何政策的制定都涉及各方利益群体，完全避免利益博弈是不可能的。普遍约束化的规则经过广泛讨论会得到社会的广泛认同，可以最大化地降低因为无止尽的利益博弈给城市发展带来的损失。
其次，这样做有助于社会公平。利益冲突的原因是规则没有制定清晰。如同举办一个运动会，如果规则有“空子”可以钻，运动员和运动员之间、裁判和运动员之间就存在争议，为了最后的奖牌，这场运动会就会充满了各行其是的博弈。在城市开发这场“运动会”中，规则是缺失的，博弈远远超过应有的程度，大大影响了城市开发的效率和公共利益。更不用说政府拥有公共管理者和发展权的利益主体双重身份[22]，在控规制定过程中是“裁判”也是“运动员”。这都造成了控规过于关注经济效率而忽略公共利益的结果。统一的规则可以降低“钻空子”的概率，政府过大的“自由裁量权”也会得到一定程度的限制。同时，稳定的规则有利于维护不同代际、城市近远期之间的利益冲突。
4.2 形成整体性思考城市问题的平台，提升控规科学性
国土空间规划的主要目的在于解决以往各级各类规划之间的冲突，借助国土空间规划提供的一个综合统筹的“平台”，从强调整体性的角度把握规划问题，力求整体协调，打破各自规划的定势思维。
目前个案式的控规编制方法缺少整体观。在编制过程中所研究的问题局限于地块内，往往忽略地块与整个城市的相互影响。另外，控规个案式的编制方式使得每一个控规方案都需要从头进行多个指标科学性的论证，其中不乏具有相同特征的地块进行重复的工作，这种做法使得投入到有意义工作的时间减少。同时，这种不断重复论证的过程是规划师依据自己的理解将统一的技术规范应用于不同地块的过程，在这个过程中，规划师有很大的主观性——统一的标准在不同地块编制时实施程度不同，无法保证公平。此外，由于忽略地块之间联系，控规成果难以落实总规要求，控规和总规衔接不足。虽然控规单元规划编制为解决以上问题提供了一种思路[23]，但是单元规划作为控规一部分，按照控规编制方法分散编制，难以实现各单元方案之和与上位规划有效衔接[24]。
在这种情况下，需要一个统筹思考城市问题的平台。规则化的控规编制过程就是一个通过制定通则化指标体系，从整体角度解决城市问题的过程。在这个过程中，减少了重复论证，以理性的规则代替主观的规划(师)，保证公平。这个过程为解决城市问题提供了一个综合平台，一个可以考虑整个城市控规层面问题的平台。同时这个平台是复杂的、全面的，依托这个平台，将作为控规开发控制和管理核心的指标体系进行全面的科学性提升，改变以往主观随意指定指标的工作方法。通过这个平台使控规起到更好的控制作用。
控规在20世纪80年代产生以后，其内涵与外延是逐渐发展变化的，不断的发展和改变让控规拥有了法定规划的地位。但是由于控规的认识、目标和方法仍是计划经济时代的规划特征延伸，无法负担起自身作为法定规划的地位，这使得控规的技术编制目标与具体实施功能之间存在巨大差距。因此，若想解决控规现在的矛盾问题，需要在规划师与各个利益主体的控规活动中实现控规规则化。而其首要任务，则是要完成控规认识从规划向规则的全面转变。控规认识的规则化并不在于单纯的将控规看作规则，而是明晰控规的本质概念，纠正在控规中存在的认识问题。否则，便如同控规披上“法定规划”的外衣一样，规则化也仅仅沦为对控规的表面认识，在具体实施过程中仍然会存在借助规划的不确定性否定其规则的严肃性的现象，控规的控制作用仍将大打折扣。
控规价值观的认知应该首先转变。目前控规表现为对公平、效率、美学等目标的综合追求，所秉承的价值观综合了所有考虑因素。这样综合的考虑针对中国国情有其可取之处，只是并没有把握好不同目标间的平衡点。规则应是优先对底线原则进行普遍性保护。控规的规则化不仅要维护分配土地利益过程中的公平底线，也需要将这种价值观的具体表现、应用进行具体地研究讨论，形成一种所有利益主体都认同的价值体系。光凭借口号般的公平价值底线无法有效保护城市空间的利益分配合理公平，必须要将控规的价值本质、分配原则确定下来，并以规则的形式呈现在控规具体编制以前，才能以更有效、合理、客观的方式保护控规的严肃性、权威性。
同时，控规认识的规则化应存在于对控规从编制到审批实施的全部过程中，每一步都应依照其规则特征和本质进行。而控规的规则化，从本质上看就是控规从规划的技术活动向规则的公共政策的逐渐演变。控规中的空间分配与指标确定看似是对城市土地空间的设计与分配，实则是对城市土地空间所蕴含价值的分配过程，对于价值分配活动，显然不能依靠规划这种具有主观特征的工程技术活动，而是要探寻一种各个利益群体普遍接受并能长期发挥作用的公共政策。
另外，控规规则化强调通则化、理性化以及长期化，强调全面而严格的规定。这会产生一个问题：有关城市形象规划的城市设计部分与规则的关系如何处理？控规编制是否应该剔除城市设计内容？应该明确，城市设计内容无法规则化，规则对城市形象的控制有限，过细的规则控制会导致城市形象的僵化。但是这也并不意味着控规要抛弃城市设计等无法用规则界定的内容。控规完全规则化不适用于我国国情，应将规则化内容和城市设计内容良好结合，从而形成中国特色的控规制度。
5.2 控规应用的规则化
规则化应用最典型且最成功的案例无疑是以美国为代表的Zoning。我国目前控规以“规划”属性为主也是与美国等国家的Zoning的本质区别。以1961纽约区划法案为例，其中并没有设计具体方案，而是在提升和保护公共健康、公共安全和公共福祉的首要原则下，规定各类建设需要满足的条件。其对城市中的各类开发建设行为具有普遍约束性，强调原则性，具有稳定性。以“规则”属性为主，并没有规划的主观性、特殊性和可变性。而在我国，目前缺少将控规规则化的尝试与实践。
控规的应用一方面是分配城市土地资源，使得城市多元利益主体在城市发展中达成共识，主要体现在制定使所有利益主体都同意的城市空间指标方案。另一方面是将城市总体规划中的规划内容详细化、具体化，主要体现在对城市空间的功能、形态上的设计。虽然两方面应用相互交织，但是分配利益的功能是控规作为法定规划的原因，也是控规的核心任务。
现行控规的编制审批过程综合体现对两种任务的研究与应对，但是应用情况较为混乱低效，“反客为主，倒果为因”的问题严重——原本作为控规任务核心的控制功能并没有在控规的编制、审批、实施过程中占据应有的主导地位，这导致控规应用时属性的偏差。美国纽约借助区划法案将有关于城市开发的价值共识以规则的形式表现出来，起到对城市开发的控制作用[25]。这种规则化的控制模式是具有理论依据且经过长期验证的控制方式。控规应用的规则化，应当在理念上借助纽约区划法案，明确控规的规则特征，在编制、审批、实施的各个过程均按照规则的逻辑标准进行，以保证控规对城市发展的控制与引导行之有效。
规则化的控规编制过程要做到控制指标体系科学化，推导过程理性化，以通则式管理标准进行规则制定，形成能够达成控制目的的普遍适用性指标体系，避免控规编制时针对单一地块进行“量体裁衣”式的指标确定，减少以规划师经验为依据的规划制定，同时也要兼顾指标体系刚性和弹性的统一，以准确的技术语言保证其能够顺利执行。而在审批、修改过程中则需要相应的配套机制，同时也需要各类上位规划和相关法律、规章制度的保证。只有建立完善的规则化的控规体系和控规管理机制，才能使控规规则化发挥其最大作用。
规则化是我国控规应用的未来出路，然而控规的具体应用不能将规则作为控制体系中的全部内容，规则化内容和城市设计也不能割裂。规则所控制的底线与原则只能保证在城市开发过程中不损害各个利益主体的基本利益，但是无法实现城市美学等其他目标。对综合目标的追求还依赖于城市空间形态上的设计，例如城市设计、建筑形态等，而这方面则无法以确定的规则形式呈现。正如吴良镛先生所说：“控制性详细规划活的灵魂，不在于区划而在于城市设计”①。控规的规则化不是将控规完全转化为规则，而是确定、认可控规的规则属性并将其作为主要属性应用于控规的各个方面，规则属性的发挥则需要规划属性与之配合。在操作上，通过城市设计完成对城市形象的规划，结合规则化内容共同组成具有中国特色的控规内容，形成具有中国特色的控制性详细规划体系。
在我国治理体系和治理能力现代化要求下，城市需要更加科学理性的规划和精细的管理，控制性详细规划也应与时俱进。这意味着需要明确的事权划分和现代化的城市管理制度等一整套完善的机制来保证其实现。然而这不是一朝一夕就能完成的事。笔者认为，应在对规划与规则的概念辨析基础上，理顺两者的区别和联系，对控规进行重新定位，以改变对控规的认识。通过明确国土空间规划背景下的控规发展方向，建立规则化的、具有操作性的控制方式，使控规向规则化的公共政策方向迈出关键的一步。
注释
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封面图片源自新华社
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】规划与规则——对控制性详细规划发展方向的探讨
