规划问道【文章编号】1002-1329 (2021)03-0021-03
【中图分类号】TU984.191
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20210305a
【作者简介】
杨 涛 (1961-)，男，南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司董事长，教授，江苏省设计大师，中国城市规划学会城市交通规划学术委员会副主任委员。
https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDAUTO&filename=CSGH202103005&v=e0VWQrSXHmT9TOJMNs9LmOx%25mmd2F7u1n17zs65bjknNla75i5F0Bh%25mmd2FyYpdDqf875rDmF
精彩导读
“十四五”时期，将是我国从全面建成小康社会向基本现代化迈进的第一个五年；未来30年将是中国实现“两个百年强国梦”的决战性30年。新一轮国家发展规划和国家、省域、市县国土空间规划编制正在全面推进中。在此背景下，要站在习近平新时代理想国土空间思想战略高度，认真思考综合交通运输对于理想国土空间营造和经济社会高质量发展的支撑、引导、保障和服务的作用与使命，前瞻性地做好国家和跨区域综合交通运输体系规划，为“两个百年强国梦”贡献交通力量。
1970年代末粉碎“四人帮”之初，全党还没有现成的理论和经验可以直接指导改革开放、经济建设和社会发展。以邓小平同志为核心的党中央拨乱反正，明确了“四个坚持”和“实践是检验真理的唯一标准”的指导思想，以“摸着石头过河”的勇敢探索精神，开始了改革开放的伟大实践。第一步，解放思想，放弃了单纯计划经济模式，借鉴吸收了发达国家商品经济、市场经济经验，以深圳作为改革开放实验田和农村改革为切入点，推动开放搞活、解放生产力，农民工大量进城，城市化开始加速,国民经济得到迅速恢复和腾飞。第二步，坚持改革开放，走社会主义市场经济道路，陆续推动了上海浦东新区开发开放和西部大开发、天津滨海新区开发开放和东北振兴，国民经济持续快速增长，城市化进程进一步加速。
党的十八大和十九大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体陆续提出了“以人民为中心”“两个百年梦”和“人类命运共同体”等宏伟愿景，提出了“新型城镇化”“一带一路”、长江经济带、京津冀一体化、长三角一体化、粤港澳大湾区、西部振兴、东北振兴、乡村振兴等新战略，提出了“两山论”和“创新、协调、绿色、开放、共享”新理念，并推动了以“战略引领、刚性管控”要求下的国土空间规划为重点的国家统一规划编制与治理体系改革的新举措。如果将这些新愿景、新战略、新理念、新举措联系起来思考，可以理解为这是以习近平同志为核心的新一届中央领导集体站在全球、全国和全局的整体战略高度，以实现“两个百年梦”、构建“人类命运共同体”、满足人民群众对美好幸福生活的向往为愿景目标而提出的宏伟战略与谋篇布局，体现了习近平新时代理想国土空间战略思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
综合交通运输是国土空间要素中具有支撑性、引领性、引导性、保障性、服务性等关键作用的关键要素。综合交通要素与国土空间的其他要素，如山水林田湖草等自然要素，以及土地、产业、建筑、居住等经济人文要素，最大的区别在于综合交通运输具有跨区域联动性，而其他这些要素则具有相对的位置固定性。综合交通运输具有跨区域联动性：在特定行政区域内的人类生产生活生存所产生的客货运输需求，既有可能发生在该行政区域内，同时很大程度上是跨区域发生的。相应地，交通运输基础设施网络及其服务往往是跨区域的、连续的、开放的，重要综合交通枢纽的功能与服务也都是跨区域的。当然，在城市区域化、区域城市化背景下，在经济全球化和区域一体化发展的背景下，即使是以行政单元为权力边界的国土空间规划编制与治理，也仍然需要充分考虑区域间的统筹协调，而综合交通运输更需要考虑区域间的统筹规划和统筹协调。
尽管中华人民共和国建国70年尤其是改革开放40年来，我国综合交通运输建设发展取得了巨大成就，但是，对照世界发达国家的综合交通运输发展先进水平，对照国民经济社会与发展和人民群众幸福生活对于交通运输高质量发展的诉求，以及对照交通强国高质量发展的要求，我国的综合交通运输规划建设与服务不平衡不充分的现象还比较突出，仍然存在巨大短板，主要表现在[1]：国际间、大区域间、大城市带、大城市群、大都市圈、大都市区的快速通达能力与服务水平还有很大提升空间，大沿海、大沿江至今还缺乏时速350km/h以上的贯通性高铁规划；国家和大区域、大城市地区一体化、高效率、高水平、可持续综合交通运输体系建构还任重道远，满足超远程、远程、中短程的商务、旅游出行的超高速铁路、高速铁路、快速铁路,以及中短程城市群、都市圈通勤性、生活性出行的多层次、多网融合的轨道网远远没有形成；区域与城乡客货运输、大众出行的可移动性能力不足(时效性、便利性、可靠性、安全性、舒适性)还相当突出；区域与城乡综合运输结构失衡、运输效率偏低、运输成本偏高还相当突出；城镇空间粗放式蔓延、土地非集约利用、交通与产业空间发展不协调等现象还相当突出；小汽车持续高速增长与低成本使用带来的交通拥堵与环境污染日趋严重还相当突出，急需加强国家和地方跨区域综合交通运输体系规划。
欧美发达国家早在20世纪初就开始探索建立起了跨区域规划协调决策机构，开展跨区域性的规划编制与协调管治。如美国早期有纽约-新泽西双州委员会(Bi-State Commission)、区域规划委员会(Regional Planning Commission), 第二次世界大战结束后，以大城市为中心，联合周边中小城市政府，成立制度化跨行政区的大都市区规划组织(Metropolitan Planning Organization ,MPO)，目前全美MPO已经超过300个[2]。欧洲在二战结束后区域城市化、城市区域化进程加快，纷纷建立跨行政区规划与协调机构，如英国大伦敦政府及规划委员会[3]，荷兰兰斯塔德空间规划协调委员会[4]，法国组建了市镇联合体委员会[5]。日本早在19世纪末就设立了跨行政区的市町村组织协调机构。1952年《地方自治法》修改以后，根据跨自治行政区事务协调需要，创设了不同类型跨行政区的自治协议会，如“管理执行协议会”(负责具体管理执行广域行政事务)、“联络调整协议会”(就具体执行提供联络和协调)、“规划制定协议会”(制定跨行政区域的规划)等[6]。这些跨区域规划一般都是战略性和结构性的规划，也包括了重点项目、政策和行动的协调性建议。其中，最重要、最关键的职能之一就是组织编制跨区域空间规划和跨区域综合交通规划，协调跨区域的重大交通基础设施建设与交通运行管治，如日本以大都市圈为单元的综合交通调查与综合交通规划[7]。作为全球最大的跨区域政府间合作组织的欧盟委员会在1990年代编制发布了第一份《欧盟交通运输白皮书》，随后分别于2001年、2011年左右颁布了新的修订版交通运输白皮书。《欧盟交通运输白皮书》是全欧盟成员国推进交通运输建设发展的纲领性、指导性文件，提出了建设面向全球的卫星导航“伽利略计划”，提出了面向全球海洋运输的“海上高速公路”构想，以及面向欧盟一体化的“泛欧运输网规划”。同时提出并推动了面向各成员国城市的“城市可持续出行规划与行动”[8]。
面向国际，要构建面向全球的世界级空港枢纽群、海港枢纽群和通达世界各大洲的航空网、航运网、泛亚铁路网、欧亚铁路网、全球铁路网，建立发达高效的集疏运网络以及优质高效的服务体系，以满足国际间频繁的商务、商贸、旅游与高端物流需求和一日通达的服务目标，支持京津冀、长三角、粤港澳等城市群区域共同参与“一带一路”、全球竞合，构筑人类命运共同体。
面向国家，要响应和支撑“长江经济带”“黄河生态文明带”、西部开发、东北振兴等国家战略，以国家主体功能区划和整体经济、产业、城镇发展轴带为基础，构建以大沿海、大沿江、大京沪、大京港、大京台、大陇海、京渝昆、沪郑银、沪宁西、沪贵昆等国家综合运输通道为主轴，以空港、海港、江港、高铁港为枢纽，枢轴结合的广域对外及过境综合运输体系，以满足城市群区域之间强大的对外和过境转运需求和半日通达的服务目标，同时支撑城市群区域在国家国土空间开发与保护和城镇经济产业发展中发挥引擎带动和辐射传导作用，为实现“两个百年梦”做出交通贡献。
面向区域，要以区域主体功能区和跨区域的城市群、城市带、都市圈、都市区为单元，构建以高速铁路、普铁干线、城际铁路、高速公路为骨干，多层次、多模式、多式联运、协同融合的区域综合运输体系，形成轨道上的城市群、城市带，轨道上的都市圈、都市区，以满足城市群内部旺盛的商务、旅游等城际出行需求和2h通达的服务目标，满足各大都市圈同城化通勤出行需求和1h通达的服务目标。要加强大城市群、密集城镇化区域轨道交通多网融合，加快城市群之间高速铁路直联直通，加快城市群内部、都市圈公交化通勤轨道快线网络建设，支撑城市群经济转型、产业升级，引导区域城镇空间轴向集聚集约发展。
面向城市和城乡，要打破城乡二元分隔的规划思维，以差异化和一体化相协调的思路，以快速公共交通、快速道路，以及综合枢纽、公交场站为骨架，以“公共交通+步行+自行车”城市绿色交通为主导，营造各种交通方式协调发展的，绿色化、智慧化、便利化高品质城市和城乡交通运输体系与服务，以满足城乡居民日常通勤、生活、休闲、健身等多样化出行需求，形成30～45min便利通勤圈，10～15min健康生活圈，合理利用绿色生态空间和风景旅游资源，构建城市和郊野生态休闲健身绿道网、全域旅游交通网，同时引导城乡空间的集约节约发展，保护好山水林田湖草生态环境和宝贵的历史文化遗产。
在技术方法上，第一要重视建立起制度化的区域交通运输及其经济社会发展统计调查制度，结合多元大数据融合技术，建立起覆盖全国和跨区域的客货运输需求和国民流动性监测统计系统，为跨区域综合交通运输规划奠定科学基础。第二，要建立起基于经济人文空间地理、交通运输地理和区域国土空间规划为科学基础的跨区域综合交通运输规划理论与方法。第三，尤其要重视立足长远，开展跨区域运输走廊、通道以及跨区域枢纽群的交通运输需求预测分析和承载力、适应性评价，重视综合交通运输体系提升对于区域经济产业和客货运输需求的诱增、转移等特征分析，重视跨区域综合交通运输规划方案的多情景测试分析。
在组织体系上，要加强国家和地方各级政府的统筹协调力度，鼓励建立跨区域政府间的协作组织，有效建立起跨区域综合交通运输规划编制与建设实施的组织架构和决策协调机制。
参考文献
[1] 杨涛.贯彻交通强国战略的若干思考[J].交通与港航，2018，l5(1).
[2] 周素红，陈慧玮.美国大都市区规划组织的区域协调机制及其对中国的启示[J].国际城市规划，2008，23(6):93-98.
[3] 生小刚，李婷，等.英国大伦敦政府组织机构及启示[J].国外城市规划，2006，21(3):21-24.
[4] 张丽君，刘新卫.荷兰国土空间规划概览[J].资源导刊，2010(10).
[5] 汪伟全.国外区域合作协调机构的比较研究及其启示[J].中国科技论坛，2011(1):148-154.
[6] 杨官鹏.日本大都市圈跨行政区域组织机构管理经验及对长三角一体化发展的启示[J].云南行政学院学报，2020(2).
[7] 齐格勒 E H.美国城市、汽车及区域交通规划：寻求21世纪可持续发展[J].李心彤，李宗兵，译.国际城市规划，2012，27(4).
[8] 刘彦平.欧盟交通运输政策及其启示[J].亚太经济，2005(5).
LIU Yanping. EU Transport Policy and Its Enlightenment[J]. Asia Pacific Economy，2005(5).
官方投稿网址：http://www.planning.com.cn
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】新时代跨区域综合交通运输规划的思考
