规划问道
编者按
根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）
张尚武（同济大学建筑与城市规划学院副院长，教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长）
发挥战略引领与刚性管控作用是空间规划改革的核心要义
当前国土空间规划编制工作全面展开，具体工作中有许多技术难点也有一些重大问题需要加深认识。针对此次笔谈的议题，我认为国土空间规划改革的核心要义就是要同时发挥好空间规划的战略引领与刚性管控作用，这是时代诉求、40年经验、规划本质决定的，是衡量规划改革成效的一条重要标准。
一、面向生态文明，重构城镇化永续发展的空间格局
我国的城镇化率已突破60%，城乡社会关系、人与自然关系、新旧动能关系都在国土空间上发生深刻转变，走向国土空间全域格局优化是城镇化永续发展的时代诉求。面向生态文明，首先要强化自然资源承载力约束作用，体现主体功能区制度，同时要将全域全要素看成有机生命体，统筹安排生态空间、农业空间、城镇空间的整体关系。国土空间是一个复合生态——经济——社会功能的空间地域系统，要从长远利益、战略思维出发统筹谋划开发保护的整体格局，形成综合绩效的优化。任何放大局部利益、片面强调单一系统重要性，忽略系统的整体性，都不符合生态文明的思想。
二、尊重市场规律，重构适应全周期的规划运行机制
计划经济环境下不需要规划思维，改革开放40年也是我国规划制度不断探索适应市场经济环境的过程，但这一过程尚未完成。建立国土空间规划体系并监督实施，就是要在规划整体运行过程中，发挥好战略引领和刚性管控作用，建立起规划建设管理全周期的运行机制。包含了两个层面的改革要求，首先是编制层面，规划编制要面向市场经济环境下规划实施管理的要求，强化规划是一个动态过程，不能用蓝图式、静态的计划思维应对发展问题，发挥规划作为宏观调控工具的作用，区分好政府与市场、弹性与刚性的关系，研究规划调控方式转型和规划的适应性问题；其次是实施层面，不仅涉及政府职能转变和行政制度改革，也涉及规划实施监督、法律法规、政策体系的不断完善。编制和实施构成了统一的整体，由此也构成了当前规划编制工作的复杂性。
三、体现公共政策，处理好战略引领与刚性管控关系
规划的本质是干预市场经济环境下的市场失灵问题，因此规划具有公共政策属性。我国的规划制度源于计划经济，从建设规划走向空间治理工具，是改革开放40 年来逐步加深的认识。规划是面向未来做出的行动安排，面对的是发展议题，最大的挑战是应对未来发展的不确定性，规避发展中的风险。因此规划要有引领发展思维，也要有底线约束思维，才能发挥好规划的作用。区域协调、城乡融合、建设人民城市等，都是事关未来发展道路的重大问题，不能对这些重大问题视而不见，把规划研究当成程序性工作。如果把规划当成静态蓝图，只见物不见人，甚至沦为自上而下分指标规划、机械地划控制线规划，则规划改革不可能取得成功。体现公共政策，建立符合中国国情的规划体系，这是“规划”价值的回归，是中国规划制度重构的核心任务。
不可否认，当前规划编制工作面对的环境具有复杂性，发展阶段转型与规划改革问题交织。越是在复杂的环境下，越需把握规划改革的关键逻辑、关键问题和重大关系，要把握好同时发挥规划的战略引领与刚性管控作用这条主线。当然还要认识到两点，一是复杂的规划并不是好的规划，面向实施管理的规划必须是“好用、实用、管用”的规划。二是，这次规划改革是重构性的，因为是第一次，所以困难会比较多，新的规划体系的建立是一个逐步稳定、修正、完善的过程，寄期望于通过一次性改革实现目标是不切实际的。
总之，国家提出建立国土空间规划体系并监督实施，将城乡规划、土地规划、主体功能区规划融合为统一的国土空间规划，改革的核心要义，就是要同时发挥好国土空间规划的战略引领和刚性管控作用。国土空间规划改革是规划对象的拓展、运行机制的改变、规划本质的深化。
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