【文章编号】1002-1329(2021)06-0019-11
【中图分类号】TU984.11+4
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20211613a
【作者简介】
黄卫东，男，深圳市城市规划设计研究院有限公司常务副院长，技术总监，教授级高级规划师，中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员。
【摘要】以改革开放40年深圳城市经济社会发展进程为背景，通过回顾城市发展各阶段城市经济社会演化状况、空间需求与治理对策之间动态关系的变迁过程，在治理语境下对深圳城市更新实践过程中探索、成型与发展的整体逻辑进行诠释，归纳概括了深圳城市更新制度、政策与规划技术对城市治理需求的响应机制。面向建设中国特色社会主义先行示范区目标，深圳城市更新需要进一步顺应治理重心下移的趋势，引导全社会形成共建美好城市家园的公共自觉，促进城市治理能力与治理体系现代化。
【关键词】城市更新；存量规划；城市治理；先行示范区；深圳
RESPONSE OF URBAN REGENERATION TO THE EVOLUTION OF URBAN GOVERNANCE: A PIONEERING EXPERIMENT OF SHENZHEN
ABSTRACT：Based on the urban economic and social development process of Shenzhen in the past 40 years of reform and opening-up, this paper interprets the overall logic of the exploration, formation, and development of Shenzhen’s urban regeneration in the context of governance through reviewing the evolution of urban economic and social development at various stages of urban development as well as the changing process of the dynamic relationship between spatial demand and governance measures. Then, it summarizes the response mechanism of Shenzhen’s urban regeneration system, policy, and planning technology to the needs of urban governance. Guided by the goal of building a demonstration pilot zone for socialism with Chinese characteristics, Shenzhen’s urban regeneration needs to further adapt to the downward trend of governance focus, guide the whole society to form public awareness to jointly build a beautiful home-city, and promote modernization of urban governance capacity and system.
KEYWORDS：urban regeneration; inventory planning; urban governance; demonstration pilot zone for socialism with Chinese characteristics; Shenzhen
经过改革开放40余年的实践，深圳创造了“世界发展史上的奇迹”。国内生产总值的大规模增长与生活水平的大幅度提升源于深圳在经济体制改革、对外开放、科技创新等方面持续推进制度创新[1]，从而使得城市具备了足够的快速发展动能和势能①。在城市规划建设与管理领域，为应对不同发展阶段的问题和挑战，深圳持续、积极开展城市规划与治理转型[2-3]，尤其在面对既有建成区的城市更新与治理方面形成了一套独有的制度、政策与规划技术创新机制，引导了规划范式的变革[4-5]。
随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以及城市高质量发展日益成为城市治理体系与治理能力现代化建设的核心目标，存量规划背景下的城市更新日渐强调治理思维[6]，但现有学术文献对于更新和治理的内在关联机制仍然缺乏历史、系统的认识。事实上，在多元利益、多样需求的城市社会格局下，只有将城市更新这一复杂的社会经济和空间活动内化到治理机制中，才能进一步厘清当前我国城市存量空间改造和提升面临的诸多矛盾和痛点。深圳作为当代中国城市规划建设的试验场[7]，在城市更新治理方面开展了持续探索，可为当前时点上的理论总结与实践展望提供具有丰富实证支撑的样本。
改革开放后的中国总体处于长期体制转型进程中，新的经济社会结构在发展中不断形成，又不断自我演化形成新稳态。党和政府以实事求是、与时俱进的精神，在实践中推动国家治理建设，使上层治理体系与治理能力不断适应经济社会发展的实际需要。城市是这一国家进程的地方缩影。大规模快速城市化进程引发了强烈的城市经济、社会、空间结构变化，在较短时间内导致住房、交通、环境、公共服务等方面的城市问题。在日益复杂的社会结构和多元的利益格局下，单一的行政管制机制和手段难以应对上述矛盾。城市治理作为一种调节城市经济社会结构关系，以达成共识、推进事务的地方政治进程②，实际上对城市发展矛盾起到了的“杠杆”调节与“润滑”作用。
改革开放以来的当代中国城市规划也不啻为“干中学”的过程，尤其在快速城市化进程中，城市出现什么问题，规划就必须予以快速响应，并在解决问题的过程中实现创新。因此，发展中的城市规划必然不是先验的实践，而是“致力于创造和引导与城市社会、经济需要相一致的城市物质空间发展和秩序的政治努力”③，也即在摸索、沟通、调整中前行的“治理”行动。这一治理手段主要用于调节和分配城市的空间资源[8]。
深圳经济特区虽然是从一张“白纸”开始建设，但在较短的时间内迅速形成了多元、异质、流动的城市社会形态和超大型、高密度城市空间形态，使得城市经济产业发展、社会利益、生态环境保护与可持续发展、行政管理体制问题与空间问题高度交织。这不仅逼迫治理思维与治理手段较早进入到行政议事日程中，而且也让深圳在短短40年间浓缩了多个阶段的治理结构演化历程，更提升了治理的复杂性。深圳城市规划也由此较早进入到必须事先理顺治理关系和治理结构方可推动规划实施，或以创新的规划编制来倒逼治理方式实现的阶段中。而这些工作也伴随着深圳高速城市化和土地空间资源紧约束，越来越普遍地建立在存量更新改造的场景之中，促进城市治理与城市更新不断强化内在关联，形成紧密的互动演进与“诉求-响应”关系[9](图1)。
Fig.1 Response of urban planning to urban governance in the process of urban development
深圳城市更新对城市发展诉求
及其治理结构的阶段响应
2.1 特区起步阶段(1995年以前)：政府主导的高效空间供给
“时间就是金钱，效率就是生命”④，在时不我待、以发展速度为先的经济特区起步阶段，无论在理论界还是实践一线，在新生的商品社会中“创业”是核心精神，特区发展和建设充满了放开手脚、大干快上的氛围[10]。随着外向型经济的兴起，特区内外的“三来一补”产业和商贸服务产业快速生长，吸引了大量内地剩余劳动力。城市建设从零起步，开展“三通一平”，为建厂建房提供熟地。同时，因财政条件有限，亟需经由快速城市开发过程进行融资用于基础设施建设。
在这个时期，主要的制度设计与政策供给都为开发建设项目的迅速落地服务、为快速城市建设服务。1987年，深圳借鉴香港做法，敲下新中国土地拍卖“第一槌”，拓宽并化解城市开发建设的资金来源瓶颈，土地有偿使用的制度探索后续得到及时的立法确认⑤。1992年，深圳市人民政府发布实施《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内集体所有土地实行统一征收。对于涉及城市道路和大型公共设施建设的旧村改造问题，由政府加大力度开展征地拆迁和货币补偿，提供返还用地供新村建设。同时，全面城市化制度将原农村集体经济组织的“发展集体经济”和“组织村民自治”两大职能进行拆分，由集体经济股份公司以及居民委员会分别承担，将原特区内的原村民全部一次性转为城市居民。
因计划经济时期的体制惯性仍然存在，新的利益格局尚未萌生，政令与制度的推行过程中几乎未遭遇来自市场和社会的阻力，尚无需通过额外的调解机制保障执行，“治理”尚未成为关键词。早期的特区政府得以通过相对低成本、高效率途径从原土地权利主体手中征收获取开发建设用地，并通过“招拍挂”等有偿出让方式向外资企业、“内联”企业等市场主体供给开发建设用地，实现快速工业化和城市化，为全国范围内的新城新区快速开发建设提供了蓝本[11]。
2.2 增量发展阶段(1995—2005年)：市场萌发的更新实践与政府的温和管治
“你们要搞快一点”⑥，“九二南巡”讲话推动深圳进入到一段开发建设的热潮期。福田中心区、高新区、各组团中心和重大交通基础设施加速开发建设，原特区内高度建成，并向原特区外延展。1997年，伴随城市常住人口快速突破500万人，城市化规模经济开始形成。彼时，深圳极富远见地将高新技术、金融服务、现代物流、文化创意确立为四大支柱产业，使城市经济由“三来一补”出口加工走向“模仿创新”阶段[12]。产业、人口的快速激增也促使政府加快了住房和公共配套的供给和建设。
由于高科技、金融业发展政策和城市规模效应，原特区内土地的区位价值开始显现，上步、八卦岭、车公庙、蛇口等工业区自发开展功能调整与空间改造，老旧标准厂房中逐步出现商业、办公、研发等业态，各类由市场推动的建筑功能转变与拆除重建行为大量产生且碎片化发展。尽管未经审批的“工改商”仍属于土地管理的禁忌地带，政府却对这些自发市场行为给予了相对温和宽容的态度，甚至在华强北等地区，政府还及时开展基础设施提升、景观改造等公共投入行动，在城市产业空间的快速迭代升级中维护城区基本品质(图2)。与此同时，政府也有意识引导土地利用相对低效、单位土地产值相对较低的产业向原特区外迁移。但彼时原特区外仍然主要以镇村为单位自主进行招商引资和开发建设，小规模工业区和独立厂房遍地开花，产业与居住空间迅速蔓延，低效无序开发的建设用地成为多年后城市更新整治的主要对象。
▲ 图2 1998年已转型为商业街区的上步工业区(左)及工业厂房中出现的商业业态(右)
Fig.2 Shangbu Industrial Zone (left), which was transformed into commercial blocks in 1998, and the commercial industry in manufacturing buildings (right)
资料来源：https://cdns.soufunimg.com/imgs/news/2013_11/20/esf/1384915595794_000.jpg(左)、http://n.sinaimg.cn/sinacn/w800h600/20180228/1d64-fwnpcns4332427.jpg(右)。
被快速新建城区所包围，风貌、环境、肌理与周边格格不入的旧村仍然由于产权等原因无法实现自主改造，日益活跃的公共媒体则将深圳“城中村”抬升为全社会热议的话题。舆论之下的政府希望通过自上而下的体制和政策安排推动旧村改造工作，试图解决城中村的问题。为此，区级政府成立改造办公室，直接干预旧村改造拆赔谈判工作，罗湖渔民村等部分小型城中村实现改造。市级政府也于2004年颁布《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》，并于2005年完成《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要》的编制工作。然而由于这些工作缺乏对各利益主体意愿、产权关系和经济可持续性的研究，加之相关配套政策体系的不健全，导致利益主体多元、社会治理难度较大的旧村改造面临实施障碍。例如大冲等早在1998年纳入旧村改造计划，直至2015年以后才完成第一批回迁(图3)。
▲ 图3 大冲村旧貌(上)及更新实施后景象(下)
Fig.3 The old look of Dachong Village (above) and the scene after the implementation of urban regeneration (below)
资料来源：https://t-img.51f.com/xf/xw/75ed2a50-5355-4ca1-a5bd-f5ff3682520a.png(上)、深圳市城市规划设计研究院有限公司(下)。
2.3 城市转型阶段(2005—2010年)：“权”“利”意识觉醒与更新治理基本框架初构
2003、2004年，深圳市委、市政府相继印发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》和《宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，对原特区外实行土地一次性“统转”，撤销镇建立街道办事处和居民委员会，将村集体经济组织成员全部转为城市居民，并将原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有，史称“全域城市化”。面对城市空间资源紧约束特征逐步显化的重大挑战，2005年深圳市委提出“土地、空间，能源、水资源，人口重负，环境承载力”这“四个难以为继”的战略判断，基本生态控制线等空间治理手段相继推行，誓将过往的“速度深圳”转型为集约发展的“效益深圳”。
2007年，全国人大通过《物权法》，对公民的物权进行了界定和保护。当全国其他地区尚处于普及产权保护意识的阶段时，同年深圳蔡屋围旧村改造“最牛钉子户”事件轰动全国，凸显经历了市场经济洗礼的一代深圳原村民所率先形成的产权意识与契约观念特征，也充分暴露了过往强拆式旧村改造中的治理问题。阶段性矛盾的集中爆发迫使深圳作出了一系列涉及更新改造中利益相关人权利平衡以及原住民利益保护与补偿的政策机制探索[13]，城市更新和更新规划出现重大转型：政府允许权利主体和企业进行合作改造，搭建市场与权利主体合作关系，同时与规划师等技术精英开展合作，对传统规划架构和技术方法进行探索性改良，以适应存量改造的实际需求。以上步工业区(华强北)为例，在日渐强烈的更新改造活动面前，2005年由市规划主管部门组织编制的《上步片区发展规划》出现了因对产业与市场需求研究不足而在实施阶段被搁置的情况。2007年编制的《上步片区城市更新规划》旋即转换思路，由辖区政府牵头编制。基于保持华强北“电子一条街”经济持续繁荣的目标，规划过程充分尊重产权、尊重该地区业主的意见，且正视市场利益问题，探讨了更新改造的投入产出关系与建设增量等权益分配方式，最早提出了“城市更新单元”的更新管控和开发模式，显著加强了更新实施的可操作性。通过反复沟通，将自下而上的地方诉求与自上而下的规划管控嫁接在一起，形成多方共同协商的规划机制[14]。在桃园路城市设计与笋岗-八卦岭片区规划中，进一步探索了利益相关人、行政管理者与规划师共同协商以及面向普通公众“开门做规划”的方法，并最终转化为更新规划编制的合理有效准则[15](图4)。
▲ 图4 以设计为载体实现地权重构与利益平衡的“南山区桃园路沿线城市设计”(上)、基于更新单元进行多主体协同与开发权分配的“上步片区城市更新规划”(下)
Fig.4 “Urban Design Along Taoyuan Road in Nanshan District” in which urban design works as a carrier to realize land ownership restructuring and the balance of interests (above), and “Urban Regeneration Plan for Shangbu Area” based on regeneration units for multi-actor coordination and allocation of development rights (below)
资料来源：深圳市城市规划设计研究院有限公司。
2.4 存量发展阶段(2010—2015年)：政策机制体系化与更新常态化
2008年，原国土资源部与广东省开展部省合作，启动“三旧”改造试点工作，城市更新开始成为珠三角地区城市规划建设的重要探索方向。2010年，深圳市颁布了《深圳市委市政府关于加快转变经济发展方式的决定》，明确把转变发展方式、提高经济发展质量、从“深圳速度”向“深圳质量”跨越作为“十二五”时期的核心理念。到2012年，由存量土地供给的建设用地首次占到了深圳全市年度建设用地供应的一半以上，标志着深圳进入到存量发展阶段。经过了一段时期的摸索，城市管理者和规划师都认识到，要在缺乏新增建设用地的情况下挖掘存量空间，必须在相应的制度供给基础上开展。
在过往探索和经验的基础上，2009年，深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》(以下简称《办法》)。《办法》将城市更新单元作为操作平台，引导政府、开发商与权利主体的多元互动。其中，政府通过对更新单元规划进行审批和管控，并结合发展需求与市场反馈对更新政策进行修订完善，保障公共利益；开发商等市场主体作为项目运作方一方面与权利主体进行协商合作，一方面则在一定的规则范围内与政府代表的公共权益进行有限程度的协调博弈；原土地权利主体具有主动选择合作市场主体和合作方式的权利，并与市场主体在更新中形成利益共同体，实现对自身合法权益的保障[16] (图5)。
▲ 图5 以城市更新单元为平台，政府、市场、权利主体协商互动的更新机制
Fig.5 Urban regeneration mechanism in which the government, market, and land rights holders negotiate and interact on the platform of urban regeneration unit
资料来源：深圳市城市规划设计研究院有限公司。
《办法》出台后，2011年《深圳市城市更新单元规划编制技术规定(试行)》、2012年《深圳市城市更新办法实施细则》等配套政策法规相继出台。更新规则和路径的明确释放带动了市场积极性，有效推进了城市更新项目实施，使城市更新在法制基础上进入常态化运行。政府借助城市更新，推动中小学、幼儿园、社区健康中心等公共设施的落实，服务不断增长以满足人口和家庭的切实需要。更新政策也在实践中不断完善，例如罗湖金威啤酒厂更新项目探索了未定级历史遗存的保护和容积率奖励政策[17]。湖贝旧村改造则将社会学家、规划建筑专家、历史文化专家、社会组织、市民和媒体一同纳入参与进程，上升为重要的城市公众事件[18]。
通过“打补丁”的方式，政府对在更新实践中遇到的土地信息核查、历史用地处置、容积率测算、公共利益用房配建等具体问题进行政策创新，逐步构建起动态“可生长”的城市更新政策体系(图6)。新出台的政策会以征求意见、试行等形式广泛吸纳社会各界的意见，形成多主体协同的动态调整机制。经过在2012、2014、2016年3次颁布《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》，以及对更新规则参数的动态调校，城市更新得以适时快速推进，成为拉动城市经济持续增长的重要动力⑦。政府也得以在更新领域向引导型、服务型政府转型，以公共政策的杠杆和激励机制激发和调节市场活力，以规则来约束市场、政府和权利主体之间的关系。
▲ 图6 持续更新的深圳城市更新法规、政策与技术标准体系
Fig.6 Continuously updated urban regeneration regulations, policies, and technical standard systems of Shenzhen
资料来源：深圳市城市规划设计研究院有限公司。
2.5 高质量发展阶段(2015年至今)：统筹更新与多元共治
党的十九大报告宣告中国经济“由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“以人民为中心”成为高质量发展的关键词。对深圳而言，一方面新经济蓬勃发展，吸引大量年轻人、大学毕业生来深就业⑧，另一方面产业与生活成本的不断高企则成为留住企业、留住人才的最大障碍。2016年，华为拟搬迁至东莞松山湖的消息引起热议，如何为实体经济和年轻人提供产业和生活空间，成为深圳的城市空间发展战略必须解决的问题。
在已实现自主运行的城市更新体系之上，为了降低市场导向的碎片化更新带来的高成本和负外部效应，政府进一步强化全市层面的空间统筹与管控。产业方面，为应对工业用地的“写字楼化”倾向，降低产业成本，深圳提出《深圳市工业区块线管理办法》，确保足量规模的产业用地不因更新而改变功能；居住方面，深圳出台《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019—2025)》，将全市平均55%、中心城区高达75%的城中村划入综合整治范围，保障低成本生活空间；管理体制方面，2015年深圳成立市、区两级城市更新局，统筹推进城市更新的依法行政。2016年，深圳市委全会提出要在提高行政审批效率、优化市区两级政府权责方面开展深化改革。此后，深圳市政府开始向各区下放包括城市更新立项与规划审批在内的多项事权，区级层面由此提高了对更新规划与实施的统筹能力，也相应提升了城市更新的积极性。以区内“更新单元统筹规划”“重点统筹片区规划”为平台，以构建因地制宜的法规政策体系为支持，各区通过政企合作形式推动成片地区的产业升级与人居环境改善，更有效地落实和补充公共配套设施短板。
在高质量发展和以人民为中心的发展目标下，深圳城市更新面向不同人群、不同阶层对于美好生活的具体需求，通过多元共治共建共享的“微更新”手段，营造提高幸福感、获得感的城市家园。面向住房保障，福田区水围柠盟公寓项目探讨了由区住建局牵头、地方国企统一承租村民楼实施改造，再出租给区有关部门作为人才公寓使用的低成本人才用房供给模式[19](图7)。面向特殊人群，儿童友好型街区项目探索了由街道与相关部门主导，通过协调相关产权单位和业主，邀请儿童共同参与设计与实施的更新方式(图8)。面向历史文化保护，通过纳入“深港城市/建筑双城双年展”展场等制度框架外的柔性更新机制，一些在现行更新政策下难以推动的历史街区整治项目在“政府主导、企业实施、村民参与、公众监督”的多方协同模式下，以“绣花功夫”实现了由点及面的渐进式激活(图9)。
▲ 图7 多元合作的水围柠盟公寓城中村综合整治
Fig.7 Comprehensive renovation of urban villages in Shuiwei Ningmeng Apartment Project with cooperation among multiple actors
资料来源：深业集团。
▲ 图8 儿童参与的百花儿童友好型街区公共空间改造
Fig.8 Public space regeneration of Baihua Child-Friendly Block with children’s participation
资料来源：https://www.163.com/dy/article/FLOO5TOQ055004XG.html。
▲ 图9 2017年深港双年展南头古城主展场(左)双年展后南头古城的持续更新(右)
Fig.9 The main venue of the Nantou Ancient City at UABB 2017 (left) and the continuous regeneration of the Nantou Ancient City after the Biennale (right)
资料来源：http://www.urbanus.com.cn/wp-content/uploads/2018/02/urbanus_2018020217183057.jpg(左)、http://n.sinaimg.cn/sinakd20200831ac/158/w560h398/20200831/a19d-iypetiv0651967.png(右)。
在40年城市不同阶段的经济社会发展演进和治理需求下，深圳不断调校更新治理结构，先后采取抑制社会诉求、默许自发市场行为、发挥市场力量、调整公共资源满足多元社会需求等途径，寻找和使用契合当时发展环境的更新治理关系“配方”：特区起步阶段，政府主导快速工业化和城市化，政府在土地征收、出让的环节中分别对接权利主体与开发主体。到了增量发展阶段，城市更新充分尊重市场需求的治理特征初步显现，但由于城市更新制度的不完善，权利主体和市场主体间尚未形成稳定的利益关联关系。在城市转型阶段，政府引导和推动更新规划实践与更新制度建设两方面取得突破性进展，搭建了政府、市场、权利主体三方平衡的范式。直至存量发展阶段，为进一步应对城市更新涉及产权主体复杂、周期长、风险点多的挑战，政府和技术人员构建起系统化的更新政策、法规和技术标准体系，深圳城市更新实现常态化运作，并支撑城市的可持续发展(表1)。时至今日，更有大量行业协会、法务机构、学术团体围绕城市更新事务从事市场化工作，成为架设在各类治理主体之间的中介部门，进一步增加了治理的“弹性”和“厚度”。
▲ 表1 深圳城市更新对城市发展与治理的整体响应进程
Tab.1 The overall responsive process of urban regeneration to urban development and governance in Shenzhen
可以认为，城市更新快速响应、准确找寻更新治理手段来兑现上述“配方”的能力，从一个侧面体现了城市治理的能力。行政管理者从来自市场、社会、舆论和技术精英的反馈中调教城市更新制度繁简、政策宽严，并在城市规划编制体系和技术方法改良的支持下开展更为合理、有效的城市更新公共行政与技术管理工作，形成施政与反馈的闭环，从而走向一种“治理的技艺”⑨。
4.1 适应治理重心下移趋势，扩展城市更新类型与模式
依托区级政府相对全面的城市综合治理职能，区层面在深圳城市更新探索与更新治理体制改革进程中多次承担起体系中枢的任务，城市更新体系的运作仰赖于由开发商、区政府、业权人共同完成物质空间改造与经济利益平衡，但这一架构设计主要仍然为如何实现更快、更可持续的经济增长而服务。
长远来看，若要更加直接面向基层、面向满足人民对更加美好生活的需求，城市治理的重心仍然需要持续向下倾斜，这同样符合欧美发达国家城市更新工作演进的基本规律[20-21]。近年来，深圳在社区基层的空间改造与治理方面已经积累了一定的经验[22]：除了街道办开始踊跃参与城市更新外，更多面向公众而非仅仅面对业权人的城市更新公众参与也在逐步推进，促使传统的地产开发商探索更多在地化、多元化的物业服务。街道/社区、公众与潜在的社区运营商之间正在形成共建共治共享的新主体关系(图10)。随着《民法典》明确将机关法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人列为“特别法人”并赋予其从事为履行职能所需要的民事活动的权利⑩，基层主体参与城市更新已具备来自市场经济基础法律制度的支撑。
▲ 图10 面向美好生活需求的共建共治共享城市更新模式对治理重心移动趋势的响应
Fig.10 A better life-oriented co-construction, co-governance, and sharing urban regeneration model responding to the shifting trend of governance focus
资料来源：笔者自制。
在此趋势下，城市更新服务的公众主体向全龄人群与社会各阶层纵深拓展，城市更新项目的类型、模式与工作方法必将进一步走向多样化。为此，公共管理部门需要重视基层行政队伍专业化工作水平的提升，加强基层公共资源的使用效率和调配能力，与正在向“运营商”角色积极转型的各类市场主体共同应对提升服务效能、满足潜在市场需求的前景和挑战。
4.2 培育市民对美好城市家园的公共意识，逐步形成城市更新的空间价值观
2009年左右定型的深圳城市更新被学术界归为一种“市场放任”的治理模式[23]。事实上，业权人与开发商进行协商合作的更新模式在早期也并非没有质疑之声，但多年来的实践成果让人们认识到了市场的积极意义。只是近年来，随着现有围绕容积率指标而设计的更新规划技术方法走向“工具化”，业权人、开发商和参与城市更新规划业务的规划设计咨询方在熟悉更新规则后，逐步形成了一套以获得合法合规的开发容积潜力与经济利益为目标的成熟工作方式，但有些则演变为变相的“增长联盟”，造成更新项目容积率超高，进一步带来城市风貌与宜居品质受损等问题。
上述问题也曾经出现在欧美发达国家大规模开展城市更新改造的20世纪60年代。直至1970年代初，一场由知识精英发起的城市家园运动使当代欧美国家市民完成对于自身城市空间品质特色与空间价值认识的觉醒，并深刻改变了城市更新实践的走向。此后，“控高”“肌理”“文脉”等关键词高频率渗透到城市更新中，成为诸多城市的成文或不成文建设规则和市民共享的价值观。显然，当前的深圳城市更新尚未形成足以和市场主体以及家庭、个人等社会主体的经济利益追求相制衡的城市公共意识。建立公众对城市人居环境的可持续发展与宜居性的价值共识，将是城市更新高质量发展和美好家园建设须依托的治理基础。
4.3 持续沉淀制度文化，反哺城市治理现代化
在欧美国家经济社会发展的某些关键时期，城市更新屡次成为执政党施政纲领的核心组成，来应对经济增长和社会治理的特殊阶段问题[24]。2020年11月，中共中央发布“关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议”，明确提出“实施城市更新行动”，标志着城市更新上升为一项重要的国策。中央选择在这一时间节点以国家顶层战略的高度推动城市更新，意味着城市更新在推动治理体系与治理能力现代化方面的作用已经得到决策层的关注和重视。
“经过40年高速发展，深圳经济特区城市空间结构、生产方式、组织形态和运行机制发生深刻变革，面临城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理的路子。要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则”。2020年12月，以城市更新办法10年运行为基础，深圳以地方立法形式颁布实行《深圳经济特区城市更新条例》。在可预期的时间内，深圳城市更新的制度建设成果，可以为城市发展由高速转向中高速、业权人产权意识已较为明晰的城市“新常态”提供多元协商治理的经验，或进一步促进以城市更新为平台协调城中村业权人、外来人口、“一老一小”等关键治理对象的广泛实践。
本文回顾了深圳城市更新制度、政策、规划技术与城市治理互相内化的基本过程。深圳城市更新诞生于传统城市规划对城市存量土地开发的应对和调整，并非经验产物。随着城市经济与社会发展过程，城市规划与城市更新也在一步步动态调校，在特区起步、增量发展、城市转型、存量发展和高质量发展等各个阶段，不断把握城市治理的主要矛盾和关键诉求，调整制度建设、政策供给与实施行动的方向和参数，充分借助市场之势并以规则化解存量空间改造中的社会矛盾，帮助这座快速发展的城市能够平稳穿越转型的关口而不至于失速。其中既有及时响应，也有滞后反馈，但总得来看，深圳城市更新演进与城市的发展诉求高度关联。规划师扮演了顺应城市治理过程，持续探索城市更新规划技术创新思路，在实践中寻找工作路径和政策制度通道，进而推动城市治理体系的变革完善与城市治理能力提升的多重角色。
从深圳的历程看，城市治理的实际需要是倒逼城市规划与城市更新作出创新尝试的源泉。由于不同的城市在不同的发展阶段可能遇到截然不同的问题表征或问题本质，在国家全面实施城市更新行动的当下，各个城市的更新工作必须根据自身的文化、历史、行政环境与社会空间特征而开展，使之尽可能契合城市治理结构因素变迁的节奏。为此，规划应积极正视经济社会发展中的实际问题与诉求，不拘于部门、学科、方法的限制，给出符合发展阶段特征的在地、创新解答。
( 本文由2020城市更新学术委员会年会报告改写而成。)
① 在1980年至2019年的40年间，深圳GDP由2.7亿元人民币增长至2.7万亿元人民币，财政收入由不到1亿元人民币增长至9424亿元人民币，外贸进出口总额由0.18亿美元增长至4315亿美元，人均可支配收入由0.2万元增长至6.25万元，实现经济社会快速发展与人民生活水平大幅提高。
② 参见Raco M，《城市治理》，《国际人文地理百科全书》，2009。
③ 参见[德]G·阿尔伯斯著，《城市规划理论与实践概论》，吴唯佳，译，北京：科学出版社，2000，第5页。
④ 深圳蛇口工业区标语，代表了改革开放初期对于快速赶超发展只争朝夕的迫切愿望。
⑤ 1987年7月，深圳通过《深圳特区土地管理改革方案》；1987年12月底，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》; 1988年4月，七届全国人大第一次会议修改宪法有关条文。
⑥ 为1992年1月23日邓小平第二次视察深圳后对深圳市委主要领导同志的嘱托。
⑦ 在一段时期内，城市更新曾作为城市经济发展的重要动力加以推动。在2012年8月22日的加快城市更新实施工作动员会，时任主管市领导提出，“城市更新在……拉动固定资产投资……方面取得明显成效，……城市更新工作将……加快推进投资大、带动力强的重点更新项目，……为实现有质量的稳定增长、可持续的全面发展作出贡献”。参见徐强，《我市城市更新实施步伐加快》，《深圳特区报》，2012年8月23日。
⑧ 2015、2016、2017年，深圳全市常住人口分别净增59.98万人、52.97万人、62万人之多。
⑨ “治理技艺”(art de gouvener)或“治理术”(gouvernementalité)的概念语出福柯，代表现代化转型过程中对领土、人口管理方式的变化。“治理技艺”将社会治理与科学、知识、规则等联系在一起，通过流程分解、程序优化等形式对治理加以规范，使被治理对象顺从于治理体系之下。
⑩ 参见《中华人民共和国民法典》第一编第三章第四节“特别法人”。
⑪ 这场城市运动在不同国家、不同城市各有其名，例如德国的“我们的家园(Unsere Heimat)”运动，且分别受到历史文化保护、生态环境保护等1970年代主流社会运动的影响，但大都指向了对城市空间形态与城市文化的价值认同以及对大规模、高强度城市更新改造的规制。
⑫ 引自习近平，《在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》(2020年10月14日)，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/1014/c64094-31892124.html。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】城市治理演进与城市更新响应——深圳的先行试验
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