辛 兰，工程师，注册城乡规划师，现任职于西安市城市规划设计研究院
基数转换是科学合理编制国土空间规划“一张底图”的重要基础，文章以西安市曲江大明宫片区国土空间规划编制基数转换为例，为合理甄别、整合各部门提供的必要空间关联动态数据和信息，针对大明宫片区目前存在的属地管辖不同导致的边界交叉与重叠、数据类型格式及坐标系等属性不统一及多规现状数据差异预处理缺少统一标准等问题，提出“内业整合 + 数据叠加 + 外业核验”的技术路径，统一不同类型数据的应用方式，得到附加了管理事权属性的国土用途底图，以构建全覆盖全类型的“一张底图”，为区县级国土空间规划的编制及后期实施、管理等提供技术支撑。
[关键词]国土空间规划基数转换;一张底图;路径探索
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0134-05
[引文格式]辛兰，张韫珍，王海荣.基数转换视角下国土空间规划底图构建路径探索——以西安市曲江大明宫片区为例 [J].规划师，2020( 增刊 2):134-138.
2019 年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》) 正式发布，明确了国土空间规划“五级三类”的全系统编制体系，其中区县级国土空间规划是“五级”中的重要一环，需要将自然资源各类要素的开发与保护落实到“一张蓝图”中，而规划“一张蓝图”的基础为现状“一张底图”。
在西安市曲江大明宫片区“一张底图”的构建过程中，原有规划体系存在管控空间重叠、审批部门众多等问题，导致多源数据在覆盖范围、分类体系和应用方式上存在较大差异，需要构建统一的数据平台逐步消除差异。本次基数转换工作整合了第三次全国土地调查原始数据及其他空间管理现状数据与信息，在规划工作开展前期摸清各类资源的现实情况，统筹协调各部门之间的事权冲突，并构建了“一张底图”，为国土空间规划“多规合一”编制及“一张蓝图”实施提供基础支撑。
大明宫片区基数转换工作以2020年5月发布的《西安市国土空间总体规划编制规划基数转换导则(试行)》( 以下简称《转换导则》) 为依据，以第三次全国土地调查数据为基础，对比西安市城市总体规划的现状数据、遥感影像图、地形图、POI数据、实地补充调研等必要空间关联数据，在初步转换底图 (第三次全国土地调查成果全市统一初步转换后形成底图)的基础上，按照 A、B、C、D、E五类转换 (表1) 形成转换成果，提交汇总后，针对问题进行二次数据修正和完善，形成最终的“一张底图”数据库。
依据国土空间规划“五级三类”要求，区、县级国土空间规划需以行政区为单位统一编制和上报，而实际属地管辖范围则以开发区和行政区自管区进行划分。大明宫片区隶属于曲江分区，但空间上与曲江分区相隔离，片区内部又涉及未央、新城和莲湖3个行政区。
按照西安市自然资源和规划局关于进一步做好国土空间总体规划现状底图底数工作的统一要求，需对大明宫涉及的行政区第三次全国土地调查初步转换成果进行切分、拼合，形成大明宫片区的底图，完成基数转换工作后，再按照行政区分别汇总、统一上报。在前期数据切分及后期汇总过程中，由于缺少统一明确的边界，导致初次汇总中存在个别地块边界信息部分缺失、地块边界交叉重叠和地块切分过碎等问题，各地块边界及属性信息未能无缝衔接。
在大明宫片区基数转换过程中，研究统筹选取各类自然资源基础数据，通过对比、叠加、核查等流程确定最终地类。这些数据主要包括土地利用现状数据、城乡用地现状数据、卫星遥感数据、界线数据、土地权属数据、土地调查数据、土地管理数据及各类专题空间数据等，这些基础数据的来源、时间基点、适用范围、数据格式及坐标系统均存在差异，在多重资料核对过程中往往会出现边界偏差。大明宫片区农转用批准文件、土地使用权证和建设用地规划许可证等举证材料为纸质文件或电子文件扫描件，需要在先期进行整理，落实边界信息，统一完成坐标转换后才可进行数据叠加。
第三次全国土地调查和城市规划均强调“所见即所得”，但在本次国土空间规划底图绘制中部分用地的认定和国土空间规划要求不一致。在结合土地管理的实际情况进行基数转换的过程中，还存在以下问题:
①对已批未用的B类用地的转换，一方面受资料不全影响较难实现全域全项目落地，另一方面已批项目落地后，现状用地被切割，剩余零碎边角地多为规划道路用地，较难进行归并和处理。
②由于信息资料来源不同，根据遥感资料划定的边界与依据地籍图或地形图划定的边界存在偏差，大多数地块边界并没有明确的边界坐标，在具体判定中较难统一和取舍。
③转换工作数据量大、转换规则多，转换情况多样，缺少更为细化的差异预处理的统一标准，难以保证基数转换成果质量。
3 构建“内业整合+数据叠加+外业核验”的技术路径
为提高国土空间规划的可实施性和科学性，研究基于国土空间规划用途分类与第三次全国土地调查分类的差异性，分析了基数转换工作存在的问题，有针对性地提出大明宫片区的基数转换技术路径，即以第三次全国土地调查初步转换后的底图为基础，以城市总体规划现状底图用地性质及其他要素的数据为校核参考，依据《转换导则》确定的五种转换类型，形成“内业整合 + 数据叠加 + 外业核验”的总体技术框架 (图1)。
首先，对大明宫片区范围内第一次转换的数据与城市总体规划现状用地数据进行逐块图斑比对，筛查出存在问题的地块，如仅细化至一级地类数据、第一次转换后存在空缺地块、明显与现状用地性质不符的地类。其次，整合并叠加现行空间性管控要素数据，主要为土地管理类数据和现行规划数据，并搜集、梳理、汇总举证材料。再次，对未细化至二级地类及明显与现状用地不符的地类进行现场核验，初步完成“一张底图”数据收集。最后，利用ArcGIS软件平台，对处理合并后的数据进行复核审查并进行局部优化调整，包括归并零碎地块 (面积小于0.02hm²的地类 )、拓扑检查缝隙、删除重叠地块和边界勘误校正等，形成最终成果。
在大明宫片区的基数转换工作中，首先应与各个行政区明确大明宫片区的范围和界线;其次进行大明宫片区内部的基数转换工作，完成相应的数据复核工作，在提交数据时，将大明宫片区的基数转换成果按照行政边界归属形成3个相对独立的数据包，分别汇总至对应的3个行政辖区，并以行政辖区为单位统一提交数据包。
在拆分与汇总的过程中，图斑编号较难固定统一，若各自编号，汇总后会出现编号重复情况，若由行政区统一编号，则后期二次修改较为烦琐，出错率较高。因此，研究在转换地块编码中加入开发区或自管区代号，一方面便于分块同步开展工作，另一方面避免汇总后出现编码重复现象。
为便于数据叠加，研究统一以 ArcGIS数据平台、2000 国家大地坐标系为标准，其他数据按照既定规则进行统一转换:①城市总体规划现状数据已经转换为 2000国家大地坐标系，直接与第三次全国土地调查初步转换后数据进行比对，其关键属性为现状用地性质与单位名称，该类数据为本次基数转换的主要比对数据。②地籍数据为第二次全国土地调查数据，格式为 AutoCAD/ 西安1980 坐标系，完成转换后，其关键属性为用地边界、地类属性和权属名称，该类数据在使用中需按照第二次全国土地调查土地分类表中的地类进行确定，即地籍数据作为本次国土空间底图绘制的参考与辅助。③土地变更数据为整理后ArcGIS/2000 国家大地坐标系shp格式数据，附带农转用批准文件扫描件，其关键属性为用地边界信息。大明宫片区土地变更数据共为172块宗地，总用地面积为609.50hm²，占片区总面积的26.98%。按照B类转换，重点核查第一次转换底图中的空缺地块，统一叠加确认后补充空缺地块信息，重新赋予对应属性。④已批未用数据较为杂乱，包括AutoCAD/ 西安1980坐标系的项目示意图、2019~2020年建设用地规划许可证档案台账、规划条件书等，其关键属性包括审批后的用地性质及用地边界信息。这些数据在统一整理后，转换至 2000 坐标，进行统一数据叠加。
大明宫片区存疑宗地包括3种类型，一是未细化至二级地类的宗地，二是第三次全国土地调查初步转换后认定为农用地宗地，三是第三次全国土地调查底图中地块用地性质及边界与实际现状明显不符的宗地 (图2)。
存疑宗地占大明宫片区全部宗地的42%，大明宫片区属于城市集中建设区，其总用地规模较小，为22.59 m²，存疑宗地比例相对较高。
大明宫片区属于城市集中建成区，较少出现农用地，但在第三次全国土地调查初步转换底图中，还存在将14宗用地认定为农用地的情况，按照转换规程，需要提供对应证明材料，完成转换。具体内容包括:对于农转用批准文件地类，依据土地部门提供的农转用地块范围边界，将第三次全国土地调查中的水浇地、旱地、果园、乔木林地和其他草地按照现状实际用途转换为城乡建设用地;对于土地使用权证地类，可依据不动产权证将第三次全国土地调查中水浇地转换为商业服务设施用地;对于文物认定地类，如大明宫西侧一宗地 (2632m²) 现状为唐太极宫玄武门遗址，该遗址目前还未进行文物勘查，未认定文物保护单位等级，第三次全国土地调查中判定为林地，从最大限度保护历史文化资源的角度看，应依据规划主管部门提供的情况说明，将其转换为文物古迹用地。
3.2.2已批未建用地依据规划审批文件进行转换
第三次全国土地调查的细化数据属于断面数据，缺少动态变化的属性。针对该类“所见并非实际”的问题图斑，如批而未用、已批未供、增减挂钩、土地置换和低效闲置等类型的用地，研究整合了国土、规划等部门的管理类数据再转换。
大明宫片区共收集整理出26宗已批未建地块，其中涉及用地性质变更的地块有5宗，依据2019~2020年建设用地规划许可证档案台账及对应项目AutoCAD文件 (西安1980坐标系 )、各项目实测成果表、项目报建图、规划条件书等，将26个已批未建项目进行筛查整理，按照净用地范围 (不含代征道路)进行数据叠加。
在整理过程中，将已批未建项目确定地类作为转换后地类，若已批未建项目存在于原有地类范围内，则维持原有地类不进行转换;若项目实际边界与第一次转换后底图边界基本一致，但由于坐标转换等因素，边界信息未能完全吻合，以项目的实际范围为准;大多数情况下，项目实际边界与第一次转换后底图边界存在交叉与重叠，在项目范围内依据现状地块范围进行用地拆分。这种方式一方面便于保留转换前地类数据，避免信息缺失;另一方面为后期修改调整提供了方便快捷的路径。依据该方法拆分完成后，最终形成43宗用地图斑，总用地面积为39.06hm²。
对于用地边界不完全吻合的情况，需进行勘误校正，总体原则为法定文件(农转用批准文件、土地使用权证明文件、建设用地规划许可证和项目实测成果表 )级别高于第三次全国土地调查数据，第三次全国土地调查数据高于城市总体规划现状数据。按照该原则对基数转换图层用地进行边界优化和微调，确保无缝隙、无重叠。
基数转换数据叠加至基期现状数据后易形成零碎地块 ( 面积小于0.02hm²的用地 )，主要是在B类转换中，部分地块拆分后与基期现状数据进行裁剪处理后形成的。研究针对零碎地块，采取归并、整合或部分删除的处理方式。若零碎地块与周边相邻地块地类一致，则合并处理，若现状为空地，且与现状道路相邻(规划中为代征道路 )，则归并至道路用地地类中，原则上不与规划净用地进行合并;若裁切后为点要素或线性要素，不具备面积属性，则采用删除处理。按照该种处理方式，大明宫片区基数转换图层由299块图斑减少至119块图斑，数据更合理，校正后形成Geodatabase数据库，作为动态多元的现状基础底图，为后续汇总及数据分析奠定基础(图3)。
大明宫片区第三次全国土地调查初步转换底图中未细化至二级地类的宗地共计122块，研究对比城市总体规划现状用地数据，结合卫星遥感影像、POI数据，参考第二次全国土地调查地籍数据，逐块地对这些宗地进行核对，如实、客观地反映土地使用现状情况。
依据其他相关数据，能够直接细化的就直接细化，仅对原始数据进行属性增补处理，一级地类不改变的不作为本次基数转换的数据，本次基数转换直接细化类宗地共计80块。对于一级地类不符的地块，一方面需沟通相关第三次全国土地调查作业单位，利用第三次全国土地调查更新工作窗口期变更相应图斑地类，将一级地类不符地块直接转换为国土空间规划用途分类;另一方面结合实地调查照片，统一由区县资源规划部门出具说明，后附现场照片作为证明材料完成转换。本次基数转换工作采用第二种外业核验方法，共完成42宗一级地类不符地块的转换 (图4)。
地的相关信息，同时对与第三次全国土地调查不一致的地类进行现状照片举证留存，并经过多轮核查，包括信息规范性核查、拓扑缝隙核查、城市绿地核查、城市公共服务设施 ( 教育、医疗、体育、养老等 ) 与市政设施核查等内容。通过多轮内业图面审查及外业实地抽查，基本能够确保现状数据的客观性和准确性。
大明宫片区E类转换涉及75宗用地，图斑面积共计165.78hm²，转换后的用地以城镇住宅用地、商业服务业设施用地和城镇留白用地为主，同时增加了交通枢纽用地、交通场站用地、供电用地、环卫用地、消防用地、铁路用地等城市公共服务与市政基础设施地类。
在目前西安城市总体规划和土地利用总体规划未完全融合的两套行政管理体系下，本文以大明宫片区基数转换为例，总结了目前基数转换过程中普遍存在的问题，在分析现存问题的基础上，提出了“内业整合 + 数据叠加 + 外业核验”的技术路径。该技术路径已经应用于西安市其他行政辖区和片区的基数转换工作中，并为国土空间开发保护年度评估、资源环境承载能力、国土空间开发适宜性评价及国土空间规划的“四类空间”划定提供了数据支撑。未来建议将“一张底图”纳入监督信息平台，并实现数据持续动态更新，为国土空间规划提供技术应用支撑。
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原文始发于微信公众号（城市数据派）：基数转换视角下国土空间规划底图构建路径探索丨城市数据派
规划问道
