规划问道城市是一种复杂的、多系统的、巨大的有机体。城市是丰富多样生活的载体，其内部发展的不均衡性，决定了城市是一个动态的博弈的场域。随着中国城市的快速发展，城市更新从增量到存量，城市需要构建一种有机更新语境下的更具弹性、更包容的精细化治理模式。
在国土空间治理现代化的宏观导向下，如何结合地方语境和多元诉求进行城市更新制度的系统性建构，成为越来越多城市的重要发展议题。本文研究从“成本—收益”的视角对存量空间治理与城市更新制度进行理论辨析，并结合深圳十余年来城市更新制度演进的实证分析，探讨治理转型下的城市更新制度动态响应与变迁机制。发现城市更新的制度变迁受到外生变量与内生动力的双重驱动，通过协同成本端与收益端的制度供给，形成分层级动态化调整的制度体系，可以较好适应治理现代化转型的需求，促进城市长效发展。
本文登载于《时代建筑》杂志2021年第4期“有机更新语境下的城市精细化治理”（主编：支文军；责任编辑：戴春 王秋婷），文章作者：黄卫东、杨瑞、林辰芳，欢迎分享。
1 引言
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，城市更新成为中国破解城市现状短板、推动高质量发展、促进社会主义现代化国家建设的重要途径。然而不同于增量开发，城市更新往往面临复杂的产权关系和利益格局，在国土空间治理体系与治理能力现代化建设的宏观语境下，需要妥善平衡各方主体的利益诉求，促进城市更新与治理的协同发展，而这离不开城市更新制度的有效支撑。
深圳作为中国城市更新实践的先行者之一，经过十余年的探索和实践，逐步构建起相对完善的城市更新制度体系，具有重要的标本意义。本文将基于“成本—收益”的视角对空间治理与城市更新制度进行理论辨析，进而结合深圳城市更新演进历程，分析空间治理转型中的城市更新制度响应与变迁机制，以期为中国城市存量转型发展与治理现代化建设中的更新制度建构提供实证样本和理论启示。
2 存量空间治理与城市更新制度的理论辨析
2.1 存量发展语境下的空间治理转型
“治理”一词的兴起肇始于1989年世界银行报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》[1]，随后在社会科学领域得到广泛应用，其概念内涵随之不断延展，但内核基本指向“政府和社会等多元主体对公共事务的共同参与”[2-4]。空间治理则进一步聚焦空间资源的协调配置，以实现土地的有效、公平和可持续利用[5]。城市土地的开发利用是空间治理的重要范畴，其中城市更新在复杂的产权和利益格局下时常出现政府、产权人和市场的激烈博弈和漫长谈判，更成为空间治理研究的焦点之一[6-8]。
中国传统以政府为主导的权威型治理模式，在“增长主义”引领和土地财政制度安排下，有效推动了城市的快速扩张和经济高速增长[9]。但随着《物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，公众的产权保护意识不断增强，政府主导的土地征收模式在城市更新中面临巨大行政成本，“土地财政”效率大幅降低[10]。随着国家生态文明建设和增量建设用地管控趋紧，传统的空间治理模式越来越难以适应城市存量发展需求，亟需推动空间治理模式的转型，通过引入更多的社会与市场力量来促进城市更新，并以此助力城市治理体系与治理能力的现代化建设。
2.2 存量空间治理的成本与收益
推动存量空间治理，需要合理平衡城市更新中的成本与收益。城市更新中除了空间生产的成本外，由于多元主体博弈、信息不完全和众多不确定性因素等的影响，往往存在巨大的交易成本，成为决定更新能否推进的重要因素[11]。“交易成本”最早由罗纳德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）提出，是新制度经济学基础概念之一，奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）将其分为获取信息、协商讨论、签订契约等的事前交易成本和实施契约、修改契约等的事后交易成本[12]。具体到城市更新，交易成本涉及土地规划、整理和转让的整个流程[13]，张舟将其划分为规划方案的编制成本、审批成本、实施成本和可能的修改成本等[14]。
对于城市更新中的收益，既有研究已有广泛讨论，其中土地增值收益及其合理分配被视为驱动多元主体协同治理，促进城市更新的关键因素[15]。在中国土地制度的语境下，获取土地增值收益的途径主要包括用途改变、开发强度提升、产权合法化等。土地增值收益的分配则往往涉及政府、产权人、开发商、租户及其他社会公众等，其中前三者构成收益分配的主体[16]。
通过“成本—收益”视角审视不同治理模式下的城市更新，可以看到在政府主导的治理模式下，随着社会对私有产权的重视和议价能力的提高，城市更新交易成本大幅抬升，政府需要支付更多的补偿成本和行政成本来推进谈判工作，自身收益相应降低，使政府面临较大的行政风险与财政安全隐患。
而中国部分城市率先探索的市场化城市更新机制中，政府在保障公共利益的前提下，允许产权人与开发商协商谈判和合作更新，形成多元合作的治理模式。然而产权人作为稀缺资源的权利主体，相对开发商拥有更高话语权[17]，其补偿诉求相应提高，而多方博弈中依旧面临高昂的交易成本，致使开发商预期收益有限，更新动力不足。为激发社会和市场活力，推动存量土地的高效配置，需要城市更新制度的积极响应与创新。
2.3 城市更新制度的响应机制
面对城市更新的高昂交易成本与收益分配瓶颈，可行的制度创新路径主要包括：在成本端通过制度安排降低更新运作中的交易成本，和在收益端通过提高产权收益或优化收益再分配，激励各主体推动更新。
对于交易成本，通过明确更新规则，整合审批部门职能，能够有效降低事前成本；而在规划方案确认前，利益相关人的充分协商与建立共识则是降低事后成本的重要途径。此外，通过社区治理能力的培育和第三方力量介入，可以作为不同主体间的润滑剂，在一定程度上降低实施过程中的交易成本[10]。
对于产权收益，一方面通过功能转变、容量奖励、产权完善等方式形成“产权激励”[18]，可以促进预期收益提升，激发市场活力；另一方面通过开发权转移、财政奖补、税费减免等制度供给，优化土地增值收益的分配，能够促进收益共享，提高各方积极性。值得注意的是，过度产权激励可能带来土地过度开发和负外部性问题，导致城市总体效用的降低，需要立足高质量发展导向，从城市经济社会环境协调发展的视角，合理把控相应制度供给，促进城市整体效用的提升。
制度的持续响应、创新和供给形成了制度变迁的过程。新制度经济学一般认为制度变迁的动力在于降低交易成本从而推动经济增长[19]，不过由于历史沉淀成本、机会主义等因素，制度变迁往往面临高昂成本，导致制度惯性和路径依赖的出现[20]。在现实情境中，制度变迁往往受多元因素的共同影响，其演进的机制和方向呈现出更加复杂的图景（见图1）。下面结合深圳城市更新演进历程的实证分析，进一步探讨存量空间治理转型中的城市更新制度变迁机理。
1. 存量空间治理与城市更新制度的互动机制
3 深圳存量空间治理与城市更新制度的演进历程
3.1 转型探索阶段（2004—2009年）
3.1.1 资源约束与产业外迁压力下的治理转型
改革开放初期，深圳依靠“经济特区”的制度优势，吸引大批进出口贸易和“三来一补”产业，实现了高速增长。然而随着中国加入世界贸易组织，深圳的制度优势不再显著，同时面临“土地和空间、能源和水资源、环境承载力、人口重负”四个突出瓶颈，产业成本迅速抬升，制造业大量外迁。面临巨大的发展压力，深圳迫切需要推动存量土地的再开发，为创新产业和人才提供适配空间，实现“速度深圳”向“效益深圳”的跨越。
然而经历市场经济洗礼的一代深圳人较早具备公民意识和契约精神，尤其是2007年《物权法》的出台进一步加强了广大人民的产权保护意识，使城市更新面临高昂沟通成本，也倒逼着深圳城市更新中的空间治理转型。例如位于深圳中心区的岗厦村，2002年福田区政府即成立改造办公室推进该村动迁工作，然而由于各方诉求不一，持续的谈判耗费大量行政成本，改造工作陷入僵局，直到2006年引入市场主体，通过更加灵活的机制和投入充足的人员协助谈判，终于在2008年启动个人签约。这一背景下，政府开始转变一元主导的“权威型”治理模式，尝试将产权人和开发商纳入博弈平台，形成多元协商的“合作型”治理雏形（见图2）。
2. 深圳转型探索阶段的空间治理格局示意
3.1.2 面向城中村与旧工业区的更新制度创新
（1）成本端：部门统筹与多元协商机制的初步探索
为降低城市更新中的高昂交易成本，这一阶段深圳在多个方面进行了制度探索。在政策方面，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》《关于工业区升级改造的若干意见》等，明确城中村和工业区改造的基本程序，并为产权人自主改造和市场参与提供政策支撑。在管理方面，组建市区两级的旧改领导小组和办公室① ，以加强对城中村和工业区改造工作的指导和统筹协调。在规划方面，探索多元主体协商的规划形式，如2007年《上步片区城市更新规划》编制过程中，为保障华强北产业的持续繁荣和规划的有效实施，项目通过“开门做规划”形式，由政府部门和规划师组织片区业主进行反复沟通，逐步形成建设增量分配方案，通过“城市更新单元”进行确认和管控，并顺利推动了多个单元的实施[21]。
（2）收益端：基于法定图则“开天窗”的产权激励
在岗厦、大冲等城中村改造项目推进过程中，为避免快速全覆盖的法定图则与持续协商中的城中村改造方案产生冲突，法定图则不再表达更新片区的用地控制要求（见图3），而是注明由改造规划研究确定，被称作法定图则“开天窗”[22]。而对于旧工业区改造，同样给予较大的用地功能和开发强度管控弹性，一定程度上调动了产权人改造的积极性，助推了华侨城创意文化园、蛇口网谷等一批创意产业园区和高新园区的更新改造。
3. 深圳法定图则针对城市更新地区的“开天窗”探索
3.1.3 政府主导下的实施成效与困境
这一时期的制度探索推动了多个重点地区的城中村和旧工业区改造，一定程度上带动了局部环境的提升和产业转型，然而整体上仍旧面临更新推进缓慢而艰难的窘境。究其原因，一方面政府占据主导地位，有限的人力和财政资源严重制约了更新推进效率；另一方面，城市更新的规划和土地制度尚不明晰，“法定图则开天窗”等做法缺乏规范与政策依据，土地一、二级开发之间仍存在较大制度鸿沟 ② ，使开发主体始终面临着不确定性风险，严重制约了市场积极性。此外，政府制定的补偿标准低于产权人预期，致使两者持续博弈，迟迟难以达成共识，进一步限制了更新的推进。
面对这一系列制约，城市更新难以有效落实城市发展战略，系统推动城市功能完善与产业结构优化，亟需加快存量空间治理范式与更新制度的转型，激发市场和社会力量全面推进存量土地的优化配置与城市的再度腾飞。
3.2 存量发展阶段（2010—2015年）
3.2.1 存量发展转型中的城市增长联盟
2008年国际金融危机的爆发和不断发酵使全球经济持续下行，对深圳的出口经济造成巨大冲击。2010年深圳提出从“深圳速度”向“深圳质量”转变，大力发展战略性新兴产业、现代服务业和高技术制造业，对城市空间供给提出了更高要求。然而此时深圳土地资源瓶颈愈发突出，城市住房和公共服务缺口不断拉大，传统发展模式难以为继，迫切需要加快城市土地制度与开发建设方式的变革。
在此背景下，2008年原国土资源部与广东省合作启动“三旧”改造试点工作，明确存量土地协议出让路径，破解了土地一、二级联动开发的制度障碍。深圳随即于2009年出台《深圳市城市更新办法》（以下简称“《更新办法》”），加速推动存量空间治理范式的转型，形成政府、市场与产权人的多元合作治理格局。
新的治理格局下，政府积极退出更新项目的前期协商工作，从“运动员”向“裁判员”转型，使行政成本大幅降低，能够更多聚焦于更新项目的审批和管控。产权人则具备主动选择合作主体和合作方式的权利，自身权益得到进一步保障，并能够通过与开发商合作共享土地增值收益，其参与更新的意愿大幅提升[23]。政府、产权人和市场在这一格局下形成典型的增长联盟，共同助推了城市存量土地的空间扩张与经济增长（见图4）。
4. 深圳存量发展阶段的空间治理格局示意
3.2.2 助力城市增长的系统性更新制度建构
（1）成本端：政策建构、机构整合与更新单元制度的创设
在存量空间治理转型背景下，《更新办法》基于省“三旧”改造政策，结合前期探索进一步明确存量土地协议出让的路径，破解了开发商全流程参与更新的制度障碍，有效降低了更新市场化的不确定性风险。其后深圳陆续出台《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》《深圳市城市更新办法实施细则》等配套政策、技术规范和操作指引，逐步构建起城市更新的完整政策框架，为多元合作治理下的更新计划、规划和实施提供了明确规范与有力支撑。
同时，在管理方面，深圳将城中村、旧工业区及旧居住区等各类改造路径归集为单一的城市更新路径，由市城市更新领导小组和办公室统一推进，以降低不同改造路径的职能重叠和冗余，提高管理效率。
在规划方面则通过“城市更新单元”制度的创设大幅降低多元合作治理的交易成本。城市更新单元制度在前一阶段的实践基础上，经《更新办法》等政策固化和完善，成为相关主体博弈的重要平台和更新实施的基本单位。城市更新单元由开发商、产权人、规划师及审查部门经过多轮沟通协商形成最终规划方案（见图5），经市政府授权机构批准后视同对法定图则的修改，作为凝聚各方共识的公共契约和更新实施的法定依据。这一制度将以往城市更新中的规划调整工作前置，并通过一系列规则提高规划调整的透明度和公众知情权，一定程度上降低了各方的交易成本，并在实施阶段形成明确的收益预期，有效避免了因规划不确定带来的成本沉没风险。
5. 深圳典型城市更新单元的用地规划方案
（2）收益端：面向核心治理主体的多维度产权激励
在系统性建章立制、竭力降低交易成本的同时，深圳还采取了一系列产权激励措施来提升城市更新的收益预期，充分调动市场和社会参与更新的动力。这些措施主要包括：进一步加大空间管控弹性，允许城市更新单元结合项目实际，在符合法定图则主导功能的前提下调整地块用地性质，依据《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》等政策规范适当提高容积率，使存量土地的溢价空间有所提升，从而激发市场主体的积极性；通过“减步法” ③ 将非正规土地内部化，允许达到一定合法用地比例的城中村，通过向政府无偿移交一定比例的土地来进行更新，从而调动产权人的积极性。
另一方面，通过优化土地增值收益分配，加大城市更新单元的公共利益空间供给，从而助力深圳的产业转型升级和公共服务水平提升。一是明确城市更新单元须无偿移交给政府大于3 000 m²且不小于拆除范围15%的用地用于公共利益项目建设；二是设置转移容积率和奖励容积率，使更新单元可以将超额移交土地 ④ 的基准开发量和配套公共设施的建筑量作为转移或奖励容积，增加到经营性建筑内，从而引导更新单元进一步增加公共利益空间供给；三是制定保障性住房、创新型产业用房的配建比例和要求，由政府收购来作为低成本的居住和产业空间，满足创新产业和人才的需求。
3.2.3 市场化更新的治理短板与外部成本
深圳通过存量空间治理的转型和相应制度的建构，有效带动了城市更新的全面推进，为经济高速增长提供了重要动力和支撑。然而随着时间的推移，一系列问题开始浮出水面。首先是城市更新单元的审批工作集中在市级层面，导致审批效率难以满足全市需求，严重制约了更新项目的推进，同时使市级部门陷入繁杂的项目审查工作，在宏观层面的战略引领职能相应弱化，且其诉求与各区实际往往存在诸多出入，导致更新单元难以充分满足地方发展的需要。
其次，在政府“积极不干预”[24]的策略下，产权人相对开发商具有更大博弈筹码，在拆迁补偿谈判中倾向于寻求超额收益，导致更新成本越来越高，尤其是旧住宅区改造中个别产权人的超额诉求常使谈判陷入长达数年的僵局。
最后，更新项目碎片化和负外部性问题逐渐凸显。深圳更新项目在市场导向下规模普遍偏小，许多大中型设施落地困难，而随着更新项目容积率的不断攀升，公共设施面临沉重负荷。同时旧工业区由于产权主体较少，开发强度较低，成为拆除重建的主要对象，致使工业用地大量流失和制造业成本抬升，为产业发展埋下隐患。此外，随着城中村更新的大规模推进，原本租住其中的低收入群体被迫外迁，生活成本相应抬升，也间接推动城市综合成本不断攀高。可以说城市更新在满足政府、开发商和产权人等核心治理主体收益共增的同时，却带来高昂的外部成本，使城市的持续发展和政府长期收益面临挑战。
3.3 高质量发展阶段（2016年至今）
3.3.1 创新驱动下的治理分层与多元协同
党的“十九大”提出中国经济“由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“以人民为中心”和“创新驱动”成为高质量发展的题中之义。随着科技创新产业的快速发展和一大批明星企业的涌现，深圳成为大量年轻人才集聚的高地，经济社会迎来蓬勃发展。然而2015年后不断攀升的住房价格和生产生活成本，则为深圳留住企业和人才、实现持续增长埋下隐忧。尤其是2016年华为拟迁至东莞松山湖的消息一时激起热议，如何为实体产业和年轻人提供适宜的生产生活空间成为深圳必须解决的战略性议题。
为了有效应对这一局面，同时破解前一阶段的更新短板，深圳存量空间治理格局进一步演化。一方面市级政府加强宏观调控和战略引领，重点引导更新总体方向，加强公共利益保障；另一方面推动治理重心不断下沉，通过“强区放权”等改革措施逐步激发区级政府和街道办的能动性，并引导更加广泛的社会组织和公众参与存量空间治理，从而推动多元的更新探索和创新，以适应不同城区不同人群的多样化需求（见图6）。
6. 深圳高质量发展阶段的空间治理格局示意
3.3.2 引领高质量发展的更新制度动态改良
（1）成本端：地方立法、权力下放与多元统筹机制探索
在此背景下，深圳通过密集的政策出台不断明晰和优化各项规则，并于2021年正式施行《深圳经济特区城市更新条例》，以地方立法的形式强化城市更新的制度保障。其中，为破解旧住宅区更新中个别产权人补偿诉求过高带来的实施困境，首创“个别征收+行政诉讼”制度，明确达到95%同意率的旧住宅区更新项目可由政府对未签约部分实施征收，同时保障被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的权利，以此降低实施过程中的交易成本。
在管理方面，深圳于2016年全面推动城市更新管理的“强区放权”改革，其中市级层面成立市城市更新局，主要负责政策制定、规划统筹和业务指导，以加强对全市更新工作的引导和调控职能；区级层面形成“区领导小组—区城市更新局”架构，区领导小组作为辖区城市更新的决策机构，区城市更新局则负责辖区城市更新的具体管理工作。同时，将更新涉及的各类管理事权整合至区城市更新局，形成从更新单元计划和规划审查、实施主体确认，到土地出让合同签订、建设用地规划许可和建设工程规划许可，再到规划验收等的全流程管理机制，大幅提高了行政审批效率。
在规划方面，为有效应对更新碎片化和外部性问题，市区通过五年城市更新专项规划加强全域统筹，同时各区纷纷探索重点地区的连片统筹机制，以“城市更新片区统筹规划”或“重点城市更新单元规划”为平台，协调各利益主体诉求，综合运用城市更新、土地整备、棚户区改造等多元手段重构土地产权，推动片区整体开发建设和产业转型升级，促进公共设施的有效落实（见图7）。一些特色街道则积极探索面向更加多元社会主体协同治理的微更新机制，如南头古城、沙井古墟通过引入社会组织策划多元的文化创意活动，激发村民和公众参与历史遗存的保护与活化（见图8、图9）；在儿童友好街区、社区共建花园的实践过程中，则通过牵头部门、街道办、业主和社区儿童、非政府组织等的共同协作，实现社区环境的共商共建共治共享。
7. 通过城市更新片区统筹促进公共利益用地的供给
8. 南头街道微更新项目策划方案
9. 南头街道微更新项目实施情况
（2）收益端：宏观空间管控与公共利益的强化
为进一步破解城市更新的负外部性问题，适应城市宏观发展需求，深圳对全市空间管控进行了统筹和强化。首先是加强容积率管控，明确更新项目用地容积率及项目拆建比上限，在本轮国土空间总体规划中进一步对各区建设增量进行分配和管控；其次，通过《深圳市工业区块线管理办法》加强工业用地的保护，避免因城市更新改变功能，导致实体产业的流失；再次，通过《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019—2025）》将全市平均55%、中心城区高达75%的城中村划入综合整治范围，限制拆除重建活动，以保障低成本生活空间（见图10）。
10.深圳城中村综合整治分区范围
在加强空间管控的同时，优化收益分配格局，引导城市更新单元加大公共利益空间供给，提高公共设施、保障性住房和创新型产业用房的配建比例和要求，同时针对紧缺型公共设施适当提高容积奖励比例，调动实施主体供给相应设施的积极性。截至2020年12月，深圳通过城市更新规划落实中小学校162所、幼儿园335所、医院4所、社区健康服务中心328处、公交首末站256处，配建保障性住房约1 300万m²，创新型产业用房超过180万m²，有效提升了城市公共服务水平，适应产业和人口结构转型需求，促进城市高质量可持续发展。
4 深圳存量空间治理转型中的制度响应
4.1 存量空间治理的阶段转型与重心下沉
回顾深圳城市更新的演进历程（见表1），可以看到存量空间治理目标和模式随着外部经济社会环境变迁而阶段性转型的路径：在转型探索期的资源瓶颈和产业外迁压力下，存量空间治理目标主要集中在重点地区功能提升与产业结构优化，政府仍占据主导地位把控整体方向；然而在全球经济下行和土地供给矛盾不断突出的背景下，治理目标转向存量空间的大规模释放和经济快速增长，原有的治理模式难以适应发展需求，于是政府退出前期协商工作，更多借助市场和社会的力量推动存量扩张，以破解政府主导模式的效率短板；而随着更新负外部性的显化、城市综合成本的抬升和高新产业的外流，治理目标再次调整，强调公共利益的保障和更加全面的发展导向，故而市级政府不断强化宏观统筹，同时通过扩大治理主体范畴来引导更加多元的空间产品供给，满足多样化的人口和产业需求。
表1. 深圳城市更新历程中的治理转型与制度响应分析
从治理主体来看，随着存量空间治理目标的逐渐复合化和人本化，单靠政府力量难以有效应对多元利益诉求和微观精细治理，于是治理主体范畴逐渐扩大，治理的重心不断下沉，区级政府、街道办和各类社会组织、公众渐次走入存量空间治理格局，开发商越来越多承担起推动片区经济社会发展和运维公共空间的职能，向城市运营商角色转变，存量空间治理体系逐步呈现出更加现代化的特征。
4.2 面向成本端与收益端的城市更新制度协同供给
4.2.1 推动规则明晰化的成本端制度框架建设
随着深圳存量空间治理目标和模式的演变，更新中的交易成本构成不断变化，成本端的更新制度相应调整与完善，总体来说包括三个方面：
（1）在政策制定方面，不断完善城市更新的工作流程和标准，持续出台城市更新办法、实施细则、单元规划编制技术规定、容积率审查规定等，逐步形成清晰透明的操作规则，保障各方能够基于同一规则进行充分博弈和协商，并引导各方形成相对稳定的预期，以此降低更新过程中的交易成本。
（2）在更新管理方面，持续整合管理事权，通过纵向整合从计划、规划到实施的全流程管理职能，提高审批和监管效率，通过横向整合城市更新、土地整备、棚户区改造等职能，加强协同更新，破解改造困境，从而不断降低政府与社会、部门与部门间的交易成本；同时逐步下放管理职能，明确上下事权划分，以平衡宏观统筹和微观实施，适应城市发展的多样性需求。
（3）在规划技术方面，通过城市更新单元规划、更新片区统筹规划等，搭建政府、产权人、开发商、多专业技术团队及相关社会群体共同对话和协商的平台，通过不断沟通逐步内化多元诉求，形成多方认同的方案共识，作为更新实施的法定依据，从而使实施阶段的确定性增加，交易成本降低。
4.2.2 引导城市持续发展的收益端制度动态调控
而在收益端，深圳城市更新制度则结合城市宏观发展目标与阶段特征，进行更加灵活的制度供给，充分发挥制度杠杆作用，主要包括：
（1）通过功能转变、容量奖励、产权完善等方式形成产权激励，激发市场和社会力量参与城市更新，同时结合城市宏观发展导向与阶段特征，动态调整更新功能、开发强度和更新方式的管控力度，不断推动城市整体效用的提升，促进城市全面协调发展。
（2）结合城市发展目标和需求，持续调整城市更新中的土地增值收益分配，从尊重权利人利益诉求逐渐转变为强化公共利益的保障，不断加强公共设施、保障性住房和创新型产业用房的供给，以此推动城市长效发展。
此外，合理协同成本端与收益端的更新制度供给：在存量发展阶段同步加大成本端与收益端的制度供给，以加快城市更新促进空间增长；而高质量发展阶段，在收紧收益端制度供给的同时逐步加大成本端制度供给，以此平衡各方诉求，引导存量地区的持续转型提升。
4.3 城市更新制度的分层与“创新—固化”变迁机制
制度变迁往往需要承担巨大的制度风险与成本，且需避免因频繁调整而扰乱市场预期；然而面对瞬息万变的更新活动，制度又需要及时调整以适应阶段性发展需求，纠正实际问题，这就需要城市更新制度兼顾长期稳定性与阶段适应性。
针对这一难题，深圳的策略是对更新制度进行分层，形成“基础制度—配套制度—试点制度”的体系。城市更新的基础性规则和法律责任等作为基础制度，纳入地方法规，保障其长期稳定性；具体操作流程、空间管控要求和利益分配等则纳入地方规章、技术规范和相关规划，基于实际情况进行动态调整。而针对特定地区或重点项目，则适当赋权作为制度创新的试点，以破解更新推进过程中遇到的实际难点。
同时，构建“案例—政策工具箱”机制，对于试点案例中的制度创新，将具有普适价值的政策工具及时纳入上层次制度进行固化，以推动同类问题的破解和全市更新方向的调整，例如木头龙更新项目中个别征收的制度创新即纳入《深圳经济特区城市更新条例》，以破解拆迁安置谈判困境，合理控制城市更新成本。
5 结论与讨论
通过梳理存量空间治理转型中的成本收益与城市更新制度的响应机制，结合深圳城市更新演进历程的实证分析，可以看到城市更新的制度变迁受到外生变量与内生动力的双重驱动，呈现出复杂的运作机理：一方面经济社会环境等外生变量推动了宏观层面的治理目标与治理模式转型，进而驱动城市更新制度的一系列响应、创新和调整，最终实现更新制度的整体变迁，促进经济社会发展；另一方面，城市更新制度的变迁也会推动微观层面的更新项目治理结构调整，从而影响各个项目中的交易成本、实施进度与外部性影响等，当这些项目的实施绩效汇聚为整体，反映到宏观层面，则会形成新的经济社会环境特征，进而推动更新制度的新一轮响应。
在外生变量与内生动力的驱动下，通过成本端与收益端城市更新制度的协同供给和分层动态调整，能够合理降低更新中的交易成本，激发多元主体参与更新的动力，推动存量空间的协同治理。这其中需要充分认识收益端制度供给的作用和局限，基于城市经济社会环境整体效用提升的价值导向，合理设计产权激励措施，优化土地增值收益分配，引导政府、市场、产权人和社会公众共同推动城市有机更新，促进城市高质量可持续发展。
在中国全面推进治理现代化建设和实施城市更新行动的当下，不同城市所处的发展阶段与面临的问题可能截然不同，城市更新需要达成的治理目标和配套的制度体系同样存在巨大差异。各地需要立足以人民为中心和高质量发展的价值取向，基于自身经济社会环境、城市发展目标、城市治理特征、存量建设情况等，明确存量空间治理的目标与模式，进而合理利用成本端与收益端的制度工具，建构相应的城市更新制度体系，使之尽可能内化到地方治理语境，并随同城市发展与治理体系的变迁而持续调整完善。
（图表来源：图3来源：《深圳市福田01-01号[中心区]法定图则》；图5来源：《深圳北（龙华）商务中心城市更新单元规划》；图7来源：《华强北片区城市更新统筹规划》；图8来源:《南头街道城市发展规划建设手册》；图10来源：《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》；其余图表为作者绘制或拍摄）
注释
① 2004年深圳市政府成立以市长为组长的“查处违法建筑和城中村改造工作领导小组”，下设城中村改造工作办公室，同时各区相应设立区级城中村改造领导小组及办公室，负责推进各区城中村改造工作。2007年进一步成立市、区两级工业区升级改造领导小组及办公室，其中工业区升级改造办公室设在城中村改造办公室内。
② 城市更新中的土地一级开发往往面临高昂的沟通和拆迁成本，地方政府为降低财政压力，常通过二级开发（即出让环节）中的土地增值收益来吸引社会资本的参与。然而按照《土地管理法》，经营性国有土地需要通过公开招拍挂的形式进行出让，使改造主体面临高昂的制度风险和沉没成本的隐患，抑制了社会资本参与更新的积极性。
③ 减步法在日本和中国台湾的土地再开发中得到广泛应用，其主要做法即是：原土地权人需向政府无偿贡献一部分土地以获得土地再开发的许可，从而通过再开发享受土地的增值收益。
④ 《深圳市城市更新实施细则》明确城市更新单元须无偿移交给政府大于3 000 m²且不小于拆除范围面积15%的用地用于公共利益项目等。若移交给政府的用地超出该标准，则超额部分的基准开发量转移至开发建设用地。
参考文献
来源：时代建筑.
村城共生：深圳城中村改造研究
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吕晓蓓：城市更新，勿忘初心——再论深圳城市更新的得与失
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中规院（北京）规划设计公司专栏Ⅻ：拆除重建类城市更新的改造模式及利弊和困境对比研究——来自深圳、北京的实践与思考
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原文始发于微信公众号（规划中国）：深圳城市更新演进中的治理转型与制度响应：基于“成本—收益”的视角
