规划问道历史文化是城市的灵魂。
北京历史文化遗存众多，文化底蕴深厚。其中，历史街区因其保存文物丰富、历史建筑集中、能够较为完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模，而成为北京古都风貌的集中体现，是北京历史文化名城的重要组成部分。加强历史街区保护，完善古都风貌保护机制，不仅是对首都历史文脉的延续，更是建设文化之都的必然要求。
今年3至6月，北京市政协文史和学习委员会联合各民主党派北京市委、北京联合大学北京学研究基地及市政协社会科学界委员，对北京旧城内33片历史街区进行了逐一调研。通过对旧城历史街区保护现状的分析，探讨了历史街区和古都风貌保护工作中存在的问题，提出了对策建议，形成了调研报告。
北京历史街区保护现状
分布及分类
目前，北京市公布的历史文化保护街区共有43片，其中分布在旧城内的有33片，占旧城总面积的33%。这些历史街区大致可分为皇城保护街区、传统商业保护街区、传统胡同住宅保护街区、寺庙建筑保护街区、近现代建筑保护街区以及风景名胜综合保护街区等类型。旧城内现有国家级文保单位67项，市级文物保护单位128项，区级文物保护单位123项；挂牌保护院落658处，名人故居170处，优秀近现代建筑34处，胡同1320条。这些历史文化遗产很多分布在33片历史街区内。
人口情况
根据2010年第六次全国人口普查，旧城内平房区常住人口大约55万（不包括有户籍但不在此居住人口），其中历史街区常住人口约48万。由于平房区建设强度低，房屋形态以平房为主，因此历史街区人口密度大，人口分布稠密。
从2000年到2010年，10年间人口容纳量基本稳定，但常住户籍人口与常住外来人口数量变化较大。根据五普、六普统计年鉴数据，2005年旧城常住户籍人口114万，常住外来人口25万；2010年旧城常住户籍人口101万，常住外来人口35万。
房屋情况
根据市规划委提供的数据资料，目前北京市平房及低层住宅总建筑规模约500万-600万平方米。这些房屋产权构成复杂，其中直管公房约占50%，单位自管和私房约占50%。
寻觅记忆
京味变淡管理不足，街区整体风貌历史文化韵味不足
除皇城保护街区和部分商业保护街区（如烟袋斜街等）外，绝大多数历史街区，特别是传统胡同住宅型保护街区，历史文化韵味普遍不足。突出体现在以下几个方面：一是部分古建失修、胡同外观残破，难以让人感受到古风古韵的魅力；二是四合院格局破坏严重，四合院布局的内涵难以体现；三是缺少街区内文物古迹和文化内涵的展示，调研中除了西四北头条至八条有每条胡同的历史沿革和文化特色介绍，史家胡同有一座胡同博物馆外，其他的胡同、院落，甚至文物保护单位也大多没有相关介绍，甚至名牌污损，难以辨认。
人口密度大，人员结构发生改变
历史街区内以平房为主，相对楼房区来讲，人口相对稠密，人均住房面积小。根据2012年对什刹海、大栅栏等街道居民的抽样调查数据，平房区受访家庭中，居住20年以上的占总数的3/4。几代人同住一个屋檐下的情况屡见不鲜。同时，随着近些年的发展，一些本地人口逐渐从历史街区中疏解出去，但是由于平房区内生活成本低，外地人口逐渐涌入，改变了街区和院落原有的居住环境和氛围。
市政设施落后，居民生活条件差
许多胡同的排水系统没有雨污分流，供电供水管线的承载力存在很大不足，天然气、热力管道等现代化基础设施的普及率也极低，大部分地区仍然存在电线乱搭乱建的现象，比较影响市容，安全隐患较多。
简单生硬地大拆大建现象仍然存在，违章建筑向高层发展
许多新建或改建的建筑，在高度、体量、建筑形式和色彩方面对区域内的环境及视觉景观产生了不利影响，破坏了街区历史文脉的延续性。胡同内的违章建筑沿街向二层、三层甚至更高的立面发展，对胡同景观和整体风貌构成了严重破坏。四合院内，居民出于改善居住条件的需要，搭厨房、建小房，使传统格局的四合院变成了混乱的大杂院，占用了公共空间，带来了安全隐患，也使四合院应有的风貌和文化气息消失殆尽。
房屋出租多，管理难度大
四合院变成大杂院，大杂院内房屋出租情况严重。这些租住房屋者多为外地来京务工人员，不仅带来了与原有文化氛围不相协调的生活习惯和一些低端业态，而且由于人员情况复杂，大杂院多为开放式，也存在着诸多不安定因素，带来了大量管理难题。
管理基础数据缺乏
历史街区内胡同、院落、房屋数量，居住人口的人员结构、职业情况、文化水平，以及胡同内的业态、房屋使用情况等基础数据，目前没有统计，街区管理的基础数据普遍缺乏。
政协把脉：
执法不严规划滞后，法律保障不完备
相关法律法规操作性不强。目前，北京市历史街区保护主要依据《北京历史文化名城保护条例》和国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》。但是由于北京市的地方性法规早于国务院的政府规章公布，因此，在法规概念、管理层级、审批程序等方面与国务院条例存在一定差异；历史文化保护区和历史街区、挂牌保护院落、优秀近现代建筑和有价值建筑、历史建筑等概念仍有待统一、明晰，以便形成可操作性强的管理制度和审批要求。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》和《北京市历史文化名城保护条例》分别要求公布历史建筑名单和具有保护价值的建筑名单，目前尚缺乏统一的认定标准和程序；仍需进一步深入研究完善历史建筑或者具有保护价值的建筑认定标准、修缮标准和程序，提出配套的保护措施和长效保护机制。特别是历史建筑的管理，历史街区内建筑高度、外观、形制、沿街立面等精细化管理，仍需要形成专项法律法规予以规定。
执法不严、执法不到位。相关执法部门和执法人员对历史街区文化内涵的认识不足，对街区保护工作重视程度不够，造成了执法过程中的思想懈怠和责任心不强，直接导致对破坏历史街区风貌的行为监督不到位、执法不严格。
法律处罚力度不够。《文物保护法》规定了破坏历史文化名城、街区、村镇的布局、环境、历史风貌的法律责任：一是规定行政部门撤销其历史文化名城、街区、村镇称号，二是规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这种处罚力度明显不够，负有责任的主管人员和其他直接责任人员的法律责任没有被追究。
规划跟不上形势发展
规划原则性强。对实际工作的指导作用有限，特别是规划一般都时间较长，随着时间的推移，有些规划目标已经不符合发展需要，亟须调整。
缺少专项规划。北京市目前还没有针对历史街区文化资源、胡同脉络等历史街区保护的专项规划。
规划间的衔接不足。市、区、街区间协调不够，规划目标和实际建设间的协调有待加强。
资金投入不足
缺少历史街区保护的专项资金。目前，北京市对文物修缮的资金，一年仅有10亿元，这对于北京历史文化名城保护来说，可谓杯水车薪，需继续加大财政支持力度。
统筹使用资金不够。在历史街区房屋修缮、基础设施改造、文物保护等方面的资金使用分散，统筹集成度不高。
融资渠道单一。缺少社会资金引入保障机制，民间资本参与文保区建设的潜力亟待开发。
管理不到位
管理主体不明确。历史街区保护工作的综合性较强，涉及名城委和规划、建设、文物、文化等众多部门，但主管单位不明确。因而，针对街区保护的统筹力度不足，市区两级政府、相关主管部门的职责也不太清晰，部门联动的工作机制急需健全。
管理思路有待深入研究。目前，在历史街区保护方面尚未找到适合的有效管理思路，因而管理效果不明显，出现了人口疏而不减、低端产业聚集等现象。
管理制度不健全。缺乏有效的、针对性强的、专门的、系统的管理制度，在某些方面出现了管理失控的情况，如，房屋出租市场混乱、违章建筑边拆边建，等等。
旧城改造不规范
缺乏合理统筹。大规模改造项目的开发导致北京旧城一些历史街区风貌的完整性遭到破坏。在一些历史街区中，四合院的破坏现象比较严重。不同街区的保护与整治力度不同导致了旧城历史街区的现存条件良莠不齐。有些项目打着危改旗号进行大规模商业开发，给旧城历史风貌造成了不可挽回的破坏。
项目审批不严格。一些改造项目规模过大，建筑高度没有合理的控制方案，对街区文物、胡同、四合院景观造成破坏，对首都的历史风貌造成很大负面影响。
寻计问策：如何留住城市灵魂？
首先要加强立法，尽快研究出台《北京市历史街区保护条例》，强化执法，加大执法力度。
其次，在《北京城市总体规划》修编中明确历史文化遗产保护是北京的城市发展战略，历史街区最重要的价值就是其文化价值。从长远来看，正确认识并充分发挥历史文化遗产的价值，是保证北京得以维系自身独立的文化身份、赢得世界尊重和认同的必需条件；现阶段来看，则是北京城市发展进程不走偏颇的重要保障。因此，建议在新一轮的北京城市总体规划修编中明确：历史文化遗产保护是北京的城市发展战略。在这一思想指导下，梳理出历史街区的文化基因，进而构建适宜的法规、政策、经济、技术环境。
同时，制定科学的历史街区保护专项规划，在深入研究北京历史街区的功能定位、空间格局、土地利用、文化资源、交通市政、人口密度的基础上，根据实际情况，制定科学的历史街区保护专项规划，形成区域中长期发展实施纲要。还要制定控规层次的保护规划，强调历史街区风貌保护中有关建筑高度的规划控制，同时根据历史建筑、环境遗存状况及历史影响的重要程度，分别编制控规层次的保护规划，实现在旧城范围内对历史街区空间格局的整体保护。
另外还要出台新的《北京市旧城房屋修缮与保护技术导则》，将更加细致和科学的实施导则引入北京历史街区保护规划实施与监管的方法、手段中，提高规划实施的可操作性，使历史建筑的保护真正落到实处。
再有要加大资金投入，编制历史街区保护年度财政预算，建立四合院和文化遗产维修资金申报制度。
采取小规模、渐进式、微循环的模式保护历史街区，对历史街区的文物建筑、胡同肌理、民居四合院以及非物质文化遗产进行有机保护更新，最大限度地保护历史人文环境和风貌特色。
针对不同特点的历史街区，采取差异化保护措施，根据所在区位的不同、历史文化特征的差异，如年代的差别，北城、南城的差别，皇城内外的差别，核心区与周边风貌控制区的差别等，采取不同的保护措施，使历史街区的文化特征得以充分体现。
最后，明确历史街区保护工作的主管部门，以北京历史文化名城保护委员会为核心，加强部门联动，形成市、区两级统一的街区保护工作的管理机制。对历史街区所辖胡同、院落进行确图管理。绘制胡同四合院地理位置、空间结构及形态样式图，进行编号确图，向社会公示。胡同肌理、院落格局的改变，以及房屋拆建均要进行审批，审批情况一并向社会公示，接受社会监督。出台历史街区四合院出租管理办法，建立由产权人负责的管理机制。私房出租问题由业主负责，公房出租问题由房管部门负责。同时，规定四合院严禁分体出租，遏制乱租、群租行为。一些特殊历史街区，停止一切产权交易，如大栅栏历史街区等具有重要商业价值的地段，停止一切产权交易。其中的房屋可以翻建，翻建后可以长期租赁。（本文系北京市政协文史和学习委员会调研报告，有删改。）
部分北京名城保护试点
【西城天桥历史文化景观】天桥坐落在北京城南天坛与先农坛之间的城市中轴线上，古时为皇帝前往天坛祭天的“专属通道”。初建于元代，历经几个世纪的风雨，见证了帝都北京的起落沉浮。民国时期，天桥地区商贾云集，旗幡招展，各种文化交汇、融合于此，天桥也成为了老北京平民文化的代表区域。保护策略：重现天桥风貌必须坚持天桥位于中轴线之上；石拱桥形制需要经过严谨的考证而确定，依照古制复原；同时必须充分结合市政、交通及地下管线等多方面建设现状，通过建设以桥为主体的历史文化景观，唤起人们对昔日天桥景象的记忆。
【平谷区仁义胡同及老城区】平谷老城区有着深厚的历史积淀，早在汉高祖十二年便已设县，虽两千多年来县有撤并，县城位置、境域多变，但县名一直延续至今。现在的城址始建于明永乐二年（1404年），老城区已不存在重要文物或有价值的建筑遗存，但是老城整体格局保存较完整。保护策略：对仁义胡同这个遗产空间载体，制定其保护、展示与环境整治规划，保护传说的历史形态，通过空间载体具体展示设计与环境整治工作，达到弘扬非遗的目的；对平谷老城区这个空间载体背景环境，制定其整体控制与引导措施，并纳入控规予以实施。
【西山中法文化交流史迹群】北京海淀区西山脚下、妙峰山香道近旁，曾有一处归于沉寂的花园，史称贝家花园。也许在大西山附近的健走者心中，这里是一处绝好的寻幽访古之地。但直到2012年，这处文化遗产及其周边一众资源才开始走入北京历史文化名城保护研究的视野，并渐渐被大众所知晓。保护策略：以贝熙业、圣-琼•佩斯等核心人物为线索，挖掘与分析其在北京工作、生活期间的相关历史人物、中法文化交流活动及其他历史事件，梳理与汇总相关历史遗迹，形成中法文化交流史迹群。
【房山区水峪村】位于京西南房山区，是有着六百多年悠久历史的明清古村落，古宅、古碾、古商道、古中幡为代表的“四古文化”营造其深厚的历史氛围。村庄完整地保存了明清时期的村落格局、街巷肌理及历史遗存。2004年水峪村被确定为市级民俗旅游村；2008年获最美乡村提名奖。保护策略：要在保护传承历史文化资源的基础上解决村庄的发展问题，改善村民的生产生活，使水峪村悠久而深厚的历史文化得以继承和可持续发展的思路。规划应遵循以下原则：一是历史文化价值与现有遗存相统一；二是保护与发展相结合；三是村庄发展整体思路与村民个体意愿相结合。（@北京规划）
信息来源：清华同衡 科研与信息中心
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