城市经济发展目标与工业用地供给规模的规划衔接方法研究

近年来，我国城市建设用地供需不平衡、土地使用粗放浪费等问题十分突出，在当前我国各级国土空间规划广泛开展编制的背景下，如何合理匹配供需关系、加强土地集约节约使用成为亟待解决的重大问题。问题背后的重要原因之一是城市经济发展目标与用地供给规模在相关规划之间存在脱节。本文结合实践案例，重点围绕城市经济发展目标与城市工业用地供给规模之间的关系进行讨论，研究认为在传统的“以人定地”规划方法的基础上，不仅要强调资源环境对发展规模的承载限制，还应加强规划衔接，进一步重视“以产定地”方法在城市产业用地规模预测和供给中的作用，“以产定地”方法有助于合理配置空间资源、提高土地集约利用水平。

01

经济发展目标与用地规模预期关联的必要性探讨

经济发展必然产生空间需求，规划供给一般以新增用地或存量用地来回应空间需求。然而，一定时期内的经济发展目标将需要多少产业用地，规划供给是否能够满足这一需求，供需关系是否建立在科学测算的基础之上，这些问题显然很重要，却恰恰是传统规划方法不太关注的。面对我国发展不平衡不充分、资源环境约束趋紧、生态系统退化等挑战，为促进规划衔接，提高土地集约节约利用水平，保障经济社会健康发展，有必要加强经济发展目标与用地规模的关联性研究。

宏观层面，经济发展是建设用地变化的重要驱动力，在人口、GDP和公路营运里程这三大决定性因素中，不论在中东部地区还是西部地区，GDP都对建设用地增长起着最具决定性的作用¹。有很多学者对建设用地与经济增长的关系进行了研究。钟太洋、黄贤金等²率先提出经济增长与建设用地扩张之间存在脱钩问题，并通过非农产业GDP与建设用地关系分析指出，应有效控制建设用地总量、提高建设用地效率。王千³、刘宝涛⁴等学者先后对河北、吉林等地区开展了相关定量研究，而发达地区的建设用地扩张与经济发展之间的密切关系则有着一定的特殊性⁵。王宏玉等⁶针对这一问题将全国各地进行分类并提出了相应的管控策略。微观层面，丁成日等⁷通过利用土地需求、容积率、岗均（就业人均）建筑面积三者之间的关系，建立了非调查方法来估计产业与土地利用之间的关系。徐萍⁸用数量经济模型初步验证了城市产业结构与土地利用结构的关系。本文就工业类型用地与经济发展目标之间的关系如何在规划层面强化衔接开展探讨与方法研究。

城市用地供需矛盾与传统规划方法的不足

改革开放以来，随着市场经济的发展，城市规划进一步明确了利用城市空间、调控经济社会活动与城市空间的关系是城市规划的根本任务，但依然存在城市产业结构与空间区位和容量的脱节问题，在规划中往往是国民经济指标（GDP）的增长与城市规模的扩大缺乏必要联系⁹。一些地区的用地扩张远远超出经济增长预期所对应的实际需求，导致土地使用粗放浪费。而某些地区提出的经济增长目标超出了自身资源环境承载能力，导致空间供需不匹配、空间品质下降等。

传统的“以人定地”规划方法存在一定不足。城镇建设用地规模是城市土地供给的重要指标，在城市规划中对该规模的测算往往采用本地常住人口作为基数，人均标准按《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137—2011）》有关规定执行，用地规模与经济发展规模之间的关联度较弱。其中与经济发展有着直接关系的工业类用地规模测算方法，是以规划城市建设用地总规模乘以一定比例的方法为主，一些市县在用地总规模已经突破合理范围的情况下，产业用地规模也随之被刻意做大，为地方政府在招商引资竞争中低价供应工业用地提供便利，进而导致产业用地规模过大、土地使用粗放浪费等现象层出不穷。由于入园企业的土地成本较低，且往往在实施层面重供地轻监管，“圈地占地”“多占少用”“宽打宽用”现象时有发生，导致工业用地低效闲置等问题。

规划衔接的新要求与衔接接口设计

本轮机构改革之前，各类规划彼此之所以不协调，很大程度上源于相关部门规划中的“三标”（即目标、指标和空间坐标）之间缺乏有效衔接与协调¹⁰。中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《中共中央国务院关于同意规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确提出，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。因此，经济社会发展规划中的经济发展指标（GDP）作为重要的指导性指标，其与国土空间规划相关指标之间的衔接关系尤为重要。

空间资源配置的优化

城市各类土地供给中，产业用地作为以生产为主要功能的地区，其对用地的需求具有特殊性。传统“以人定地”的做法对城市经济功能，特别是基本功能的考虑不足，而产业发展作为城市经济运转的重要支撑，对建设用地的需求因其相对较强的市场化特征而与公共服务、绿地、基础设施等公共产品的提供不同，工业用地供给的成本较低，其规模也往往按照人均用地的某一比例进行测算，与经济发展之间的耦合多停留在一般经验层面。因此，规划确定的各级城镇产业用地规模及其空间分布，对生产过程与用地之间关联关系的考虑显得不足，规划用地规模及空间分配与不同行业企业的实际生产需求往往存在脱节现象。不同的产业类型对土地资源的需求、产品生产所产生的经济价值均存在差异，因而具有不同的土地利用效率，表现为差异化的地均产出水平。在未充分考虑土地产出效益差异的情况下，如果仅通过一般经验比例估算和制定一刀切式地均效率目标，就很容易导致空间资源的错配，有的产业片区闲置粗放，有的产业片区一地难求，这与让市场发挥资源配置决定性作用的改革方向也是不相符的。

02

城市经济发展目标与工业用地供给关联的基本思路与主要做法

“以产定地”的基本思路

本研究聚焦城市用地中的工业用地，有以下几个方面的考虑。一是整体来看，我国工业化水平基本已经进入工业化后期，但地区之间差异巨大¹¹，在很多地区工业增长仍然是经济发展的主要动力，即使是经济发展水平较高的长三角、珠三角等地区，也在不断探索工业用地提高效率、盘活存量的方式，并应用于用地供给管理，具有治理创新的研究价值。二是城市经济发展目标以国民经济生产总值（GDP）为代表，其构成较复杂，工业增加值是其中的重要部分，对应的工业用地是主要的用地类型，其容积率通常不高，对用地的规模要求较高，对发展规划与空间规划接口设计和目标、指标、坐标的衔接研究具有一定代表性。三是在本轮国土空间规划编制中，各地城市建设用地指标的分配可能作出调整，优化城市内部的用地结构是每个城市在充分利用有限指标、协调空间资源配置的重要任务，本研究为工业用地的供给提供了更多参考依据。

在城镇建设用地范畴内，引入将经济发展目标与土地供给挂钩的思路，通过经济发展目标“自上而下”与不同行业不同产品对用地的差异化需求“自下而上”相结合的方式，探索产业集聚发展地区的用地规模测算方式，与传统的“以人定地”相辅相成，共同确定城镇建设用地总规模及在各级城镇中的分配。

同原来的方法相比，与经济发展目标相衔接的用地规模测算方式实现了以下几个方面的改进。一是产业用地的整体测算流程是由产业发展出发确定产业用地规模，与以常住人口为依据相比更为合理，有利于实现产业发展需求与用地供给之间的有效衔接。基于产业发展基础与实际生产需求，兼顾未来主导产业选择及园区项目储备情况，对产业发展目标进行合理预测，结合地均产出目标确定产业用地需求，根据需求确定用地供给规模。二是充分考虑不同类型的产业生产特征，为不同园区的不同主导产业提供差异化的、更加符合产业发展需求的用地供给。根据相关产业项目建设用地标准明确生产过程与用地需求间的科学关系，不同行业生产不同的单位工业产品所需要的建设用地具有特定范围，因地制宜科学制定地均产出目标。

与以往通过比例数值经验、案例借鉴等方式确定产业用地规模的做法相比，新的技术方法充分考虑了产品差异性、企业规模效应及技术水平差异对用地效率的影响，为确定地均产出及规模提供了更为客观的依据，更具有普适性意义（图1）。

图1 “以产定地”的工业用地规模测算思路

主要做法

地均产出测算。根据现状及规划主导产业，严格落实国家和地方的限制用地项目目录、禁止用地项目目录及相关要求，按照不同产业类型的地均产出特征，以现状地均产出水平为基础，结合各地建设用地效率目标，参考有关工业用地项目建设用地指标的相关标准，以及国内相似产业门类产业园区的地均产出水平，按照推进土地节约集约利用的原则，制定不同产业的地均产出标准（图2）。

图2 工业园区地均产出水平及用地需求测算技术路线

单项产业门类中某一类工业产品地均产出水平函数为：

式中，E_ij为第i类产业门类中第j类工业产品的地均产出水平，P_ij为该产业门类中某一类产品的平均出厂价格，L_ij为该产业门类中每生产一个单位产品需要的建设用地规模。产值目标测算。以各工业发展集聚区既有企业发展情况、未来项目储备及重点发展方向为基础，结合国民经济和社会发展规划中工业各类主导产业的产值目标，并体现工业重点向园区集聚布局的引导，将全域工业总产值目标分解到各工业园区及工业功能区中。

用地规模测算。以工业产品数量乘以平均出厂销售单价表征不变价工业总产值目标，根据各园区不同行业的产业规模目标，合理推算出目标指标对应不同产业类型的工业用地规模需求。

园区内单项产业门类的产业用地需求函数为：

式中，A_i为第i项产业门类的产业用地需求，T_ij为该项产业门类中第j类工业产品的工业总产值目标，E_ij为该项产业门类中第j类工业产品的地均产出水平。按照深化土地节约集约利用要求，积极推进有条件的工业企业“退二进三”活动，鼓励有条件的企业利用自有存量土地和原厂房，依法依规兴办商业服务、电子商务、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业。结合考虑工业园区内2.5产业发展需求，得到包括仓储物流等产业在内的用地需求规模：

式中，D为工业及相关2.5产业用地需求总规模，B_i为各类2.5产业用地需求。

园区的整体地均产出水平函数为：

园区的总体建设用地需求规模函数为：

式中，α为园区内工业用地所占比例。根据工业园区与配套城市建成区的区位关系类型，配置不同的除工业以外其他配套设施用地比例。其中，独立布局的园区配套设施应相对齐全，其工业用地占比约为60%，毗邻布局类型以及一体化布局类型的这一比值依次提高，根据各地实际情况调查后调整确定具体数值。

03

贺州市经济发展目标与工业用地供给关联的实践

贺州市引入新方法的背景与契机

一是贺州市自身对产业发展目标的落地提出了明确要求。二是规划改革为产业目标制定与空间规划之间相协调提供了重要平台。三是贺州市迎来工业加速发展期，空间规划作为优化资源要素配置的手段扮演着重要角色。四是贺州市地处多山丘陵地带，又是国家森林城市，建设用地资源相对有限，有必要通过政策对提高土地效率进行引导。五是贺州市受地形条件限制，导致工业园区布局往往相对独立，呈大分散小集中格局，过度充裕的用地指标与投资驱动的增长模式可能带来用地低效问题。

总体测算思路

紧密围绕贺州市未来发展主导产业及其相应发展规划中提出的不同年限内的发展目标，根据不同产业类型的地均产出特征，结合长三角、珠三角等地区工业用地项目建设用地指标的有关标准，参考国内相似产业门类产业园区的地均产出水平，按照推进土地节约集约利用的原则，制定不同产业地均产出标准，合理推算出规划目标指标对应不同产业的建设用地规模需求。考虑不同类型产业生产对空间的需求特征，合理安排不同产业的用地空间布局。

通过地均产出效益的目标测算，将工业生产效益指标化，以此推动贺州市制造业全面转型升级、提升土地集约节约利用水平、提高生产效率并促进创新。根据贺州市各园区主导产业类型及发展规模的现状及规划情况，单位用地指标标准参考了《江苏省建设用地指标（2014）》以及贺州市周边地区（梧州市、柳州市、北海市、百色市以及广东省、福建省等）类似产业的发展和用地情况，结合工业产品最新平均市场批发价格，核算得到具体各产业门类的地均生产水平。结合分行业产值发展具体目标，估算未来贺州市主要产业园区及工业集中区的产业用地需求规模。

地均产出水平的测度与标准

自2004年以来，就一直有对工业用地开发利用的控制与引导规定，以加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地。2008年，国土资源部出台了《工业项目建设用地控制指标》（对2004年版的修订），由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。相应的，江苏、浙江、福建、广东、河南等省出台了省级层面有关建设用地指标的相关标准，指标类型与国土部文件相符。

2010年江苏省出台了《江苏省建设用地指标（2010年版）》，2014年对这一标准进行了更新。该文件基于不同行业生产特征，对各类工业产品的用地需求进行了明确规定，并提出将这些指标作为工程项目设计、建设项目用地准入、土地供应、供后监管、土地开发利用的基本依据，对建设项目用地规模和用地条件进行了定性和定量化规定，将有效促进建设用地减量化。基于工业生产这一核心功能的用地指标规定，为科学测度工业用地需求、衡量工业用地产出效率提供了直接的参考依据。

由于工业生产技术流通受地域限制较少，伴随区域合作要素流动的增加以及互联网技术的普及不断推动区域间技术共享，生产单位工业产品所需设备、工艺等升级较快，因此单位工业产品生产所需建设用地空间标准存在通用可能。在当地出台适用于本地工业生产建设用地有关标准之前，暂时采用江苏省这一标准并采取一定折减系数，根据现状产业发展阶段及地均产出水平进行适当调整。

经济发展目标的制定

产业目标的制定方法同样也结合“自下而上”与“自上而下”两条路径。一方面从贺州市各产业发展片区发展实际出发，综合评估未来主导产业类型及发展前景，并根据现有企业、未来进驻企业的理想产能及达产时间，对未来工业产值走向进行预估。另一方面，从上位规划安排出发，在全域经济规模预测及产业结构预期框架下权衡各产业发展片区主导发展方向及产值分配，经与自下而上路径得到的产值目标比对校核后，合理制定规划目标年工业总产值目标。

产业用地规模需求

  

根据各行业总产值目标及单位用地指标，参考相关工业产品批发网站信息以表征工业产品最新平均市场批发价格，得到各园区规划目标年的用地需求（表1、表2）。

表1 贺州市钟山工业园区部分产业用地规模需求

表2 贺州市主要产业园区及工业集中区规划目标年地均产出水平测算表

以全局视角重新审视以上方法对园区建设用地规模的测算，与全域“以人定地”进行校核对比。规划目标年贺州市常住人口约为242万人，按照人均建设用地110-120平方米每人的标准，《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》规定工业用地占比15%-30%，贺州市工业用地规模约为4000-8000公顷，对应地均产出水平约为140万-300万元/亩。可以看到，按照经济发展目标和土地供给关系核算出的地均产出水平处于这一区间的较高水平，产业建设用地规模符合整体用地平衡要求，既考虑了产业发展实际需求，又有助于产业用地效率的提升，促进土地资源的优化配置。

04

结 语

通过新的思路架构和数据分析，本文研究了城市经济发展目标与工业用地供给规模之间的关系，结合贺州实践，探讨了“以产定地”的技术方法。该方法一是为经济发展目标的空间落实提供规模接口，促进多规的协调和统一；二是有利于提高土地资源节约集约利用水平，提高地均产出效率，倒逼企业盘活存量，鼓励企业转型升级、退二进三、“立体”发展，促进城市长远可持续发展；三是立足合理需求推动空间供给变革，使市场力量在资源配置中更好地发挥决定性作用。

随着生态文明建设不断深入推进，高质量发展、土地集约节约利用是重要趋势，工业用地在供给侧具有明显的政府主导性质，而在需求侧又是市场主导行为，“以产定地”为实现供需之间的高效匹配提供了新的思路与解决方案的尝试。同时，本研究也有助于发展规划中确定的经济社会发展目标在空间规划中得到更有效的落实。

本文提出的“以产定地”这一技术方法仍有待进一步研究完善。例如用地指标体系尚不完善，拓展应用条件尚不明晰。伴随工业产业转型升级、退二进三等过程不断推进，行业替代与产品更新等可变因素较多，以15年为周期的远期规划难以对未来产业发展具体行业、产品类型进行准确判断和预测。随着技术进步、生产工艺更新，同样的产品所需建设用地规模变化存在较多不确定性，生产单位工业产品所需的建设用地标准可能发生变化且难以进行准确预估。此外，产业的进驻与发展本就以市场为依托，产业规划、用地规划等政策工具对产业的实际发展运作并不起决定性作用，未来产业类型及生产规模与预测值之间误差尚不在可控范围。因此，基于具体生产行业及工业产品类型计算的建设用地需求仅作为探索性的做法，尝试作为以往“以人定地”模式的一种补充和完善，城市经济发展目标与用地供给关系的相关探索仍有待在今后的研究与实践中不断完善。

参考文献

1 陈春,冯长春.中国建设用地增长驱动力研究[J].中国人口·资源与环境,2010,20(10):72-78.

2 钟太洋,黄贤金,王柏源.经济增长与建设用地扩张的脱钩分析[J].自然资源学报,2010,25(01):18-31.

3 王千.河北省建设用地扩张与经济增长的脱钩分析[J].资源与产业,2017,19(04):81-87.

4 刘宝涛,杨兴龙,郭佳.吉林省经济增长与城市建设用地扩张脱钩关系研究[J].中国农业大学学报,2018,23(07):168-175.

5 李鹏,濮励杰.发达地区建设用地扩张与经济发展相关关系的探究——基于与全国平均水平的比较[J].自然资源学报,2012,27(11):1823-1832.

6 王宏玉,胡守庚,卢静.中国建设用地扩张与经济增长脱钩关系及管控策略[J].中国土地科学,2019,33(03):68-76.

7 丁成日,李智,何莲娜,牛毅.城市经济产业与城市土地利用之间的关系——利用非调查方法估计[J].城市规划,2018,42(06):9-14+22.

8 徐萍.城市产业结构与土地利用结构优化研究——以南京为例[D].南京农业大学,2004.

9 崔功豪.当前城市与区域规划问题的几点思考[J].城市规划,2002(02):40-42.

10 沈迟,许景权.“多规合一”的目标体系与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索[J].规划师,2015,31(02):12-16+26.

11 黄群慧.改革开放40年中国的产业发展与工业化进程[J].中国工业经济,2018(09):5-23.

文章作者：王雪娇、许景权，中国城市和小城镇改革发展中心

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系