规划小课｜浙江宁波：为国际港口城市打造国土空间新格局

浙江省宁波市通过城市体检评估，科学评价发展成效，精准判断现存问题，把脉城市发展和国土空间规划编制——

为国际港口城市打造国土空间新格局

宁波市自然资源和规划局

　　宁波市位于浙江省东部，是东南沿海重要的港口城市、长江三角洲南翼经济中心。以城市体检评估工作为契机，宁波积极整合数据，系统构建指标体系，因地制宜确定体检评估内容和重点，科学评价城市发展成效，精准判断现存问题，为城市发展和国土空间规划编制提出有针对性的建议，助力现代化国际港口城市成长。

　　在城市体检评估工作中，宁波形成了“基本指标+推荐指标+特色指标”共计119项指标体系，涵盖安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个方面，并增加地方特色指标。评估内容包括生态底线、规模结构、空间布局、经济发展等11个方面。指标的梳理和内容的构建，有利于全面详细认识城市运行状态，做到应评尽评。

　　宁波还以“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）为基础，结合本地自然地理格局和城市发展特征，在城市体检评估中重点突出以下内容：针对“东方大港”特征，增加港口发展现状评估、新增港口吞吐量等指标和内容，找出港城关系的核心问题和矛盾集中的空间范围；针对大陆岸线长、海岛数量多的特征，系统梳理现状海域、海岛、海岸线开发保护情况，全面准确掌握围填海信息，找出矛盾冲突情况；针对开发园区数量多、分布散、开发效益差异大的特征，对各级各类318个开发园区现状情况进行排摸分析，提出构建“六级四类”12个指标的工业绩效评价系统。

　　为了实现客观评估，宁波在数据收集工作中重点采取三项措施：一是与发改、统计等17个部门建立联席会议制度，全力整合最新的官方权威数据，保证数据真实、客观、完整；二是以第三次全国国土调查为基础，整合地理国情普查、统计年鉴、专项公报、专项调查以及相关部门日常管理中的动态监测和监管数据，科学分析研判和选择上报；三是积极运用大数据辅助分析，全方位系统评估城市运行情况。

　　此外，宁波城市体检评估与在编国土空间规划进行内容上的有效衔接，利用数据相互校核，使评估成果对后续监测引导更具操作性。

　　长期以来，宁波坚持组团式发展，避免摊大饼式城市拓展，基本形成“一主两副多中心”的市域空间格局，以及“翠屏环绕、田园镶嵌、三江贯穿、组团布局”的城区空间格局。

　　2019年，宁波常住人口854.2万，城镇化水平达到73.6%，城乡一体化水平不断提高。相应地，乡村旅游和休闲观光农业得到大力发展，美丽乡村建设稳步推进，农村人居环境不断优化。在产业发展方面，宁波形成了绿色石化、汽车制造、高端装备、新材料、电子信息、智能家电等一批特色产业集群，2019年全市第二产业增加值5783亿元，总量居全国第9位、省内第1位。

　　宁波以“山”“海”作为全域生态网络基质本底，初步形成了全市国土空间保护格局，水资源保障能力不断提升，初步构建了“外引、内调、互通、分供”的水资源配置格局；全面排摸生态损害情况，为全面加强生态系统修复工作打基础。截至2019年，累计建成省级及以上自然保护地28个，面积约1200平方公里。

　　作为世界大港，宁波港口吞吐量规模稳步提升，2019年港口年集装箱吞吐量2617万标箱，宁波舟山港货物吞吐量连续11年位居世界第一。目前，宁波港以港口装卸、水路货运、货运代理和仓储服务为主，形成了“港口+临港工业+港后物流”的基本格局。同时，海洋经济产业结构不断优化，在保障了国家大型项目用海的同时，海洋水环境整体保持稳定。2018年，符合第一、第二类海水水质标准的海域面积比例较2015~2017年均值上升5个百分点，达到了25.97%。

　　与此同时，城市支撑系统逐步完善，城市品质不断提高。全国性交通枢纽城市不断强化，公交都市建设稳步推进，宁波已成为沿海高铁的重要节点，城市快速路网、主干路网框架形成。公共服务设施和市政基础设施体系不断完善，文教、体育、医疗、卫生、养老等覆盖率均达到较高水平，商贸便民设施不断向新兴领域拓展，先后11次获评中国最具幸福感城市。绿色开放空间得到拓展，2019年东部新城生态绿道入选省十佳最美绿道。

　　此外，宁波城市安全与韧性系数不断增强，人民群众安全感提升。

　　宁波城市体检评估显示，城市发展也面临着多方面的压力和困难。

　　在资源紧约束背景下，宁波城乡建设用地矛盾凸显，用地模式和发展路径急需转型。耕地后备资源枯竭，使得占补平衡困难突出。此外，全市人均水资源远低于全省平均水平，水资源供需矛盾日益凸显。由于发展路径依赖，宁波产业结构多年不变，第二产业占GDP比重较高，新兴服务业培育相对滞后，知识密集型、生产性服务业发展缓慢。而创新环境弱，创新投入不足等，使得宁波高新企业、科研院所等创新要素方面“浓度”有待提升，人才引进仍存压力。

　　与此同时，国土空间碎片化，空间资源利用与管控不足，是宁波面临的客观实际。这主要体现在：生态、农业、城镇空间破碎不成体系，互相交织，保护和开发格局尚未形成；农村人口不断减少，农村建设用地不减反增，占城乡建设用地比重高；城镇建设单位用地产出效率与先进城市相比差距较大，特别是市级以下工业园区和零星工业用地低效；存量用地挖潜不足，“二次开发”有待加强。

　　目前，宁波港口与全球的链接层级仍不高，港航服务功能较弱，港城矛盾不断凸显。疏港通道压力大、港外后方配套设施失衡，直接影响城区内部交通运行和城区生活品质。宁波海洋海岛海岸线资源多，但工业和港口岸线占比偏高，且大量岸线被低效工业和港口占据。

　　宁波城市安全总体形势依然严峻复杂，具有全局性、长期性和复杂性等特点，除了面临自然灾害外，城市非常规安全生产事故风险大，包括化工园区危险化学品事故风险，以及危险化学品通道运输事故、油气管道事故、船舶事故风险等。石油化工、港航物流、海洋渔业等传统行业的存量安全风险仍将长期存在，新能源、生物医药、海洋工程等日益发展的新产业、新业态又带来了新增风险。而现有城市安全管理模式和人员素质等，尚不适应经济社会发展需求，城市安全面临重大考验。

　　此外，宁波还存在交通枢纽地位有待强化、与长三角通达性有待提升，绿地建设有待加强、优质公共服务供需矛盾突出等问题。

　　针对上述问题，宁波要强化生态保护、形成以“三线”为基础的保护体系，转变建设用地理念、优化城市发展模式，推动工业集聚发展、促进科技创新，完善综合交通体系、加强重大市政设施建设，完善国土空间规划体系、健全实施监督机制，提升品质魅力、营造幸福宜居家园。