规划问道本文通过总结林地、湿地、耕地占补平衡制度的历程和典型案例，提出自然生态空间占补平衡存在问题，并据此建议完善配套政策法律支撑；建立生态价值占补平衡机制；建立多元参与市场化运作机制；自然生态空间占补平衡与拆旧复垦政策相衔接；建立长效监管制度。为助力自然生态空间占补平衡，国地科技提出基于“生态券”的生态用地占补平衡机制研究，可作为探索自然生态空间占补平衡实现路径的有力参考。
2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求“建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度。”自然生态空间指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导的国土空间，涵盖林地、湿地、草原等。目前我国已有林地、湿地的占用补偿，虽然耕地不属于自然生态空间，但耕地占补平衡作为最成熟的占补平衡制度，颇具参考意义，因此也一并纳入分析。
第一阶段，面积平衡阶段。1998年修订的《中华人民共和国森林法》版第十八条规定征占林地应缴纳森林植被恢复费，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，植树造林面积不得少于因征占林地而减少的森林植被面积，以此实现森林面积平衡。2010年《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》再次明确实行森林面积占补平衡。
第二阶段，占用林地总量控制阶段。2019年新修订的《中华人民共和国森林法》第三十六条提出“严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标”，对占用林地总量实行严格控制。
林地占用补偿的法律政策以面积占补平衡为主，并没有提及生态价值上的占补平衡。然而与被占用林地相同的补充林地面积并不等同于相同的森林蓄积量和相同的林地生态价值，实际补充林地往往不能完全弥补被占用林地造成的生态损害。当前我国不少地区相继展开林地占补平衡的实践，通过建立补充林地储备库、补充林地指标调剂等方式保障林地保有量。
福建三明市林地占补平衡
①建立补充林地储备库。三明市严格林地认定，按照申请-核实-公示-确认-发证-建档的流程，建立了林地储备库，为占补平衡提供储备支持。
②先补后占工作机制。三明市要求各乡镇林地占用征收指标和补充林地面积直接挂钩，实行补充林地“占一补一”核销制度。
③统筹平衡机制。考虑到部分地区补充林地资源相对缺乏，三明市提出市、县的重大建设项目和民生工程的林地占补平衡指标，在全市（县）范围内统筹解决。市、县对可补充林地不足的乡镇，由乡镇向市（县）提出申请，在可补充林地储备盈余的乡镇中协商调剂解决。
④核查监管机制。为保障占补平衡的实施效果，三明市对补充林地储备库的地块实行年度核查，并根据林地管护情况决定下年度用地指标。
⑤林票制度。为解决林业难融资、林权难流转、森林资源难变现、集体林质量难提高等问题，三明市以“合作经营、量化权益、自由流转、保底分红”的方式，由国有林业企事业单位与村集体经济组织及成员共同出资造林或合作经营现有林分，按投资份额制发可用于交易、质押和兑现的林票即股权（股金）凭证。
⑥林业碳票制度。考虑到林地生态补贴与森林生态系统服务功能价值缺口较大，生态价值难以显化，三明市进一步提出了林业碳票，允许和鼓励林权、林木权属清晰的各类型的主体参与碳汇项目开发，引导机关、企事业单位、社会团体、公民等相关主体，通过购买林业碳票或营造碳汇林，抵消碳排放量。
第一阶段，占用补偿阶段。2013年国家林业局出台了《湿地保护管理规定》，明确提出了工程建设应当不占或者少占湿地，确需征占湿地的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿。
第二阶段，面积平衡阶段。2016年《湿地保护修复制度方案》要求落实湿地面积总量管控。经批准征占湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。随后2017年修订的《湿地保护管理规定》也要求征占湿地应按“先补后占、占补平衡”的原则依法办理相关手续。
总体而言，湿地占补平衡起步较晚，目前尚未有基于生态系统管理的湿地法律。此外，湿地占补平衡政策法规仅仅要求占用湿地应补充与所占用湿地数量和质量相当的湿地，并没有对生态价值的占用补偿进行相关要求。而在湿地占补平衡过程中，补偿的往往是人工湿地，占用的却常是自然湿地。人工湿地的生态服务功能单一，生态功能与效益远远低于自然湿地。只着眼湿地面积占补平衡必然导致我国自然湿地减少，湿地生态功能下降。目前国内部分地区对湿地占补平衡展开了各项实践探索，如浙江省建立了保护成效奖励机制，江西省建立“湿地银行”允许湿地占补平衡指标交易，但总体上仍以强制性行政手段为主。
①浙江省湿地占补平衡。浙江省出台《关于加强湿地保护修复工作的实施意见》（浙政办发〔2017〕155号），提出实行湿地面积总量控制，并建立了分级管理机制、目标责任制以及保护成效奖励机制。浙江省根据生态区位、生态系统功能和生物多样性将湿地进行分级管理，明晰湿地事权划分，开展县、乡、村三级管护；围绕湿地总量不降低的目标，将任务量逐级分解到各市、县，由市(区)党政领导班子和领导干部对行政区域内湿地保护负总责；将湿地面积、保护率、生态状况等保护成效指标纳入浙江省生态文明建设目标评价考核等制度体系，采取奖励机制和终身追责机制，对生态保护绩效评价得分高且没有发生保护不力和违规事件的省重要湿地所在县（市、区）政府给予补偿。
②江西省“湿地银行”。江西省出台了《江西省“湿地银行”建设试点实施方案》，从根本上改变了过去由用地单位自主开展湿地建设和生态修复的湿地“占补平衡”模式，用地单位只需通过“湿地银行”购买相应的湿地占补平衡指标即可进行湿地占用申报。“湿地银行”通过湿地占补平衡指标交易、湿地生态产业化经营、湿地生态品牌创建等多种途径，促进湿地生态产品价值实现。
图 浙江省杭州西溪湿地公园
第一阶段，1997年至2003年为数量平衡阶段。1997年中央11号文件首次提出耕地占补平衡概念。随后，《土地管理法》将耕地占补平衡首次写入法律。
第二阶段，数量质量平衡阶段。2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少，占优补劣，是数量平衡到数量质量平衡过渡的转折点。
第三阶段，数量质量生态三位一体阶段。2017年1月，中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理。2017年12月，国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，提出改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制。由于补充耕地资源紧缺和城乡低效闲置建设用地大量存在，国家开展了建设用地增减挂钩制度和拆旧复垦试点，将低效、闲置和废弃的建设用地复垦为耕地，腾退出来的建设用地指标在优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省（市、县）内流转用于城镇建设。
耕地占补平衡有效遏制了耕地减少状况，但也存在一些问题。一是耕地占补平衡目前没有统一的生态价值评估指标体系，其考核标准仍主要基于耕地保护总量和耕地质量变化。因此在耕地数量质量平衡和耕地红线的高压下，一些地方为了突破自然条件的约束，完成耕地占补平衡的任务，开始把目光转向偏远的、具有生态服务功能或并不适宜农业生产的土地，以坡地开垦、毁林开荒、围湖造田、滩涂围垦等方式来实现耕地占补平衡，造成了水土流失、土地沙化、生态退化等生态问题。二是长效监管制度的缺失。目前土地督察机构主要对地方政府履行耕地保护目标责任进行监督检查，对耕地的使用状况的监督较为缺乏，使得耕地补偿重施工、轻管护，出现了粗放利用、弃耕撂荒等现象，严重影响了耕地质量，造成了资源浪费。
图 耕地
总体而言，耕地占补平衡要求数量质量生态占补平衡最为严格，林地、湿地占补平衡仍以面积平衡为主，尚未要求生态价值的占补平衡。占补平衡制度在一定程度上遏制了自然生态空间的减少，但也存在以下不足：
01
国家层面仅要求实现耕地、林地、湿地占补平衡，且林地、湿地占补平衡缺少顶层法律支撑，草原等其他自然生态空间目前并没有明确的占补平衡政策指引；
02
现有政策的实践中多注重数量和质量的平衡，未实现生态价值的平衡，甚至尚未有明确统一体系化的生态占补平衡评估标准，生态价值难以显化；
03
现有政策以政府为主导，自然生态空间占用补偿以强制性行政手段为主，缺乏市场化运作机制，自然生态空间补偿动力不足；
04
占补力度不平衡，现有政策以耕地占补平衡为主导，对林地、湿地关注较少，林地、湿地的补偿收益较低，如建设用地拆旧复垦的复垦类型单一化为耕地，造成一些不适宜种植农作物或生态价值较高的土地资源浪费；
05
现有政策监管机制不完善，缺少长效监管措施，自然生态空间补偿往往重施工、轻管护。以耕地为例，补偿耕地选址不合理，补偿后弃耕撂荒，耕地占补看似平衡实则失衡。
1.健全相关法律政策配套支撑。为推动占补平衡制度发展提供更加可靠的法治保障和政策支持。加快开展湿地占补平衡相关的立法工作，以法律法规的形式，明确湿地占用补偿的主体、范围、补偿标准等并加强监督。落实土地管理法、森林法等方面法律法规，严厉打击非法占用的行为。
2.建立生态价值占补平衡机制。以科学系统且简单可行的生态价值评估指标体系为基础，建立生态占用补偿机制，对于涉及占用林地、湿地、耕地的行为，严格评估其造成的生态价值损失，并要求行为主体采取相应措施弥补生态价值的减少后才能使用土地，维护好包括林地、湿地、耕地在内的各类土地资源的生态价值，确保各类自然资源的生态价值不减少。
3.建立多元参与市场化运作机制。借鉴美国湿地缓解银行和德国生态账户制度，引入市场机制和第三方机构参与占用补偿，将补偿修复带来的生态价值提升转换为生态占补指标参与市场调剂交易，激活我国的占补平衡市场。
4.与建设用地拆旧复垦政策相衔接。林地、湿地占补平衡制度后续可以探索与拆旧复垦政策相衔接，在城乡建设用地拆旧后，将不适宜复垦为耕地的建设用地复垦为林地等自然生态空间，并按一定比例产生建设用地指标，进一步增加土地复垦的收益，增强土地使用者复垦的积极性。
5.建立长效监管考核机制。摸清底数，建立自然生态空间储备库，对储备的自然生态空间实行年度核查。项目竣工后，可根据自然生态空间补偿实施方案中既定的生态绩效目标和长期监管要求以绩效实现程度分阶段地发放可用于交易的生态占补指标，实现自然生态空间修复方的主动长效管护。对于施工完成的自然生态空间补偿项目，可将其实施成效纳入生态文明建设考核体系之中。
国地科技致力于自然生态空间占补平衡机制的研究，创新性地提出基于“生态券”的生态用地占补平衡机制（☜点击标题即可阅读原文），为践行“绿水青山就是青山银山”重要理念提供“国地方案”，并深入开展“生态券”交易机制研究、生态价值等量转换技术等专题研究，力求探索出一条政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的自然生态空间占补平衡实现路径。
责任编辑：林冬娜
文章审核：邹朝晖
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原文始发于微信公众号（国地资讯）：自然生态空间占补平衡制度现状与展望
