李京生 | 乡村规划中的道与术

自国土空间规划编制工作全面开 展以来，对原有的知识体系造成不小冲 击，各种说法不断涌现，也为工作在一 线的规划师带来了一些困惑，其中乡村 地区的国土空间规划是做什么？乡村和 乡村规划是什么？再次引起广泛讨论。其实就乡村规划而论，其基本逻辑与城 市规划并无本质区别，由于要素不同， 问题不同，规划的关注点、编制、内 容、方法和路径会有所不同，会采取不 同的策略。在此，围绕当前乡村规划编制 中的困境，结合回顾乡村规划原理，提出 一些个人观点，希望对大家有所帮助。

我国2021年颁布的《乡村振兴促进 法》将乡村定义为“城市建成区以外具有 自然、社会、经济特征和生产、生活、生 态、文化等多重功能的地域综合体，包括 乡镇和村庄等”，其中除了自然特征和生 态功能，与以往的相关定义最大的不同是 第一次标明乡村的多重功能，这与我国传 统的城乡关系、乡村现代化趋势和国家战 略需求是基本一致的，那么乡村和城市的 区别又在哪里呢？为此，在第三条特意指 出乡村在保障粮食安全、生态环境保护和 传统文化继承中的特有功能，从而比较全面 地概括了乡村的定义、功能和空间范围，也 为乡村规划的目的和内容提供了基本依据。

乡村是人类活动与自然环境两部 分共同构成的一个相对完整的生命体， 乡村空间的形成首先是建立在自然条件 和资源利用方式上的，因此，乡村空间 的第一属性就是其具有自然性。我国绝 大部分村落都是依托自然空间格局而形 成，以尊重自然，师法自然，因地制宜 的方式创造出来的，这种自然性属性还 通过低密度的人口和聚落分布直观地表 现出来。纵观以往不成功的乡村规划案例，首先就表现在对乡村空间的自然属 性及其形态的认识不足。

乡村空间也是从生产到生活，从生活 到生产，跟随自然、社会和经济变化而不 断转换的过程和结果。比如，一户农宅， 既是住宅又是作坊。再比如，我们无法完 整地描述和确认乡村的土地究竟蕴藏着多 少功能和用途。因此，乡村空间的功能具 有高度复合的特征，所谓“三生空间”指 的就是乡村空间至少同时承载着生产生活 和自然保护三个功能，即使同一块用地存 在这三重功能的情况也是正常的，这与承 载着生态安全功能的自然空间，以及通过 人工基础设施将产业和居住相对集聚的城 市空间有着根本的不同。

此外，在一定区域的乡村，受各 种自然和人文因素的影响或制约，导致 区域内的生产生活方式、语言和文化， 以及土地使用、聚落空间形态和建筑具 有一定相似性，这些相似性都证明了乡 村空间具有明显的区域特征，以至于在 某些乡村地区，仅仅通过聚落原型的个 案分析，就可以基本了解整个区域的发 展水平和状态。从区域性特征来认识乡 村，不仅对乡村规划的编制非常实用， 也是乡镇合并和村庄合并的始发点。

当然，通过其他视角还可以观察到乡 村空间具有的诸如完整性和自组织性等特 征，这些空间属性在现代城市中都不是非 常明显的。由于国土空间规划的科学基础 是地理学和生态系统生态学，是通过从自 然到城市一系列空间层次的观察，通过植 被、生物量、土壤含水率、透水率、开发 强度和居住密度等来研究和确定土地的用 途、价值和管控方式，以及划定红线和确 定功能区的，因此，在国土空间规划的语 境下，用自然性、复合性和区域性这三个 属性基本可以概括乡村空间的特点。

从生态系统生态学来认识，乡村是 位于自然生态系统和城市人工生态系统 之间的，靠自然生态系统提供的服务来 支撑的，在人类介入自然演进的过程中 创造出来的半自然半人工生态系统，乡 村空间的形成就是人类为自身的生存， 不得不以各种方式向自然索取的过程， 直到今天，高度文明的城市仍然是依靠 乡村提供的各类资源和服务支撑的，我 们可以没有城市，但是不能没有乡村， 而乡村也是人与自然之间的纽带，在发展 和保护之间的平衡。既然乡村是人类介入 的生态系统，如何介入？介入后生产生活 方式、资源使用与分配等都需要发生哪些 改变等，都需要人类理性，有序、有节制 的行动，其中乡村规划不可缺位。

近几十年来乡村工业化成为乡村现 代化的代名词，农业生产意识逐渐淡化， 乡村人才流失，乡村社会濒临崩溃，生产 生活环境日益恶化，再加上一波快速城市 化的“扫荡”，城乡差距进一步扩大，造 成城市和乡村的土地开发和使用无序，城 乡社会各自发展都遇到瓶颈，解决这些 问题都期待乡村规划提供有力的支撑。

从当前的国土空间规划及用地管 控体系来看，乡村规划指乡村地区的国 土空间规划，乡村地区的范围主要指城 市建设区之外的集体所有地的范围，从 乡村的区域属性来看，不仅包括村庄， 还包括直接服务于乡村的小城镇。从乡 村振兴的战略目标来看，对于乡村地区 的规划研究领域没有上限。从推动优化 国土空间格局的理念来看，乡村地区的 主要功能在于生态修复和农业生产。从 规划的物质空间要素及其构成来看，包 括了自然要素为主体的山水田林湖草， 以及人工要素为主的聚落和道路等，而 城市的物质空间要素只包括人工环境中 的建筑、道路和场地。面对如此复杂的 自然和人文系统，将乡村规划比作“微观的国土空间规划”也不为过，以往的 “以人为本”和“自上而下”规划套 路，用城市土地管理方式来管控乡村的 模式显然都无法适应，也必然涉及跨学 科合作，以及各相关法律法规的整合，这 些都需要调整规划编制的策略，从道与 术之间的关系来看待原理和现实的矛盾， 转变规划的传统思维方式和工作方式。

从方法论理解当前国土空间规划应 有的编制方法和过程，无非是在做两件 事，一是要在自由里找约束，二是在约 束里找自由。所谓“三区三线”的划定 可以理解为“在自由里找约束”，这是 基于全球环境保护、国土空间优化和区 域可持续发展必做题，也是国土空间规 划的核心内容。而所谓“在约束里找自 由”则更适合今后的城市规划和大部分 专项规划编制的状态，也就是说在“三 区三线”划定的有限空间内寻求土地使 用效率和空间利用的最大化。由于乡村 空间的属性、要素和功能不同，以及乡 村社会文化的特点，在乡村规划中这两 种方法必须是并用的，既要在变化中求 不变的同时，又要给出路，留弹性。

在国土空间规划体系中将村庄规划 作为乡村地区的详细规划，但与以往的城 市详细规划和村庄建设规划在理念和作法 上有区别，所谓详细规划的详细程度主 要基于土地用途管控的精度和力度，以 此强调国家意志自上而下的传导，以便 达到在更大区域实现国土空间格局优化 的目的。因此，法定的村庄规划的核心 成果应该是村域土地使用规划，没有必 要完成过多的建筑方案设计，这种作法 也是实用性村庄规划要体现的基本精神。

中国自古 “皇权不下乡”，即使在 城乡一体，高度融合的中国传统社会，乡 村的发展仍然有很大的自主权，这种传 统今天依然保留着，在乡村地区长期保 护集体土地所有权的制度就是例证。村 庄的集体土地构成了乡村地区国土面积 的主体，现在的村庄是在以家族为核心 的自然村基础上合并形成的，是乡村地 区的基层组织，是个自治体，虽然不具 有行政权力和法人资格，但村庄的重要 决定是由村民集体做出的，作为村庄的重 大事项，村庄规划的组织、编制过程和决 议都需要村民的参与，在法理上也是如 此。随着乡村现代化进程和信息化建设， 城乡逐渐融合，乡村社会不断开放，乡村 发展的潜力正在不断的释放出来，村庄规 划本身已经成为实现乡村振兴的重要过程 和工具，在村庄规划编制中一定要充分认 识到这些。因为村庄规划不仅涉及到每个 村民的利益，也是村民发展意愿的重要组 成部分，以往的规划实践表明，村民在村 庄规划编制工作中表现出很高的积极性， 这种积极性是实现规划目标的基本保证。

总之，在国土空间规划体系中涉及 乡村规划的问题和课题将会不断涌现， 需要规划师秉承开放的学习态度，不断 地拓展知识领域，尤其是要了解农学和 生态学相关知识，在工作中不断提高综 合、权衡和协调多元意见主体诉求的能 力。同时要进一步加强法律意识，在 处理不确定性问题时，认清道与术的关 系，学会综合运用与国土空间规划相关 的法律寻求化解现实矛盾的技巧，不断 提高工作效率和解决问题的能力。

供稿 | 中国乡村规划与建设研究中心