地下空间规划管控、用地管理与产权登记

加强城市地下空间的开发利用管理，逐渐成为缓解“大城市病”的一剂良方。目前，全国约有30个城市已印发地方地下空间开发利用管理相关规范性文件，按照职责分工，自然资源主管部门重点负责地下空间开发利用的规划、用地管理和确权登记工作。

地下空间开发利用的地方实践探索

近年来，地方自然资源主管部门为推进城市地下空间合理开发利用，在规划管控、用地管理、产权登记等方面积极开展政策探索。部分地方组织编制了城市地下空间专项规划，谋划了从当前到2030年前后地下空间的发展方向，上海、深圳、杭州等地还提出了地下空间专项规划要上接国土空间总体规划、下达重点片区详细规划的系统规划理念。在这个领域，各地政策既具有普遍共识又存在细节差异。例如，供地方式方面，主要根据用地性质的不同分别规定了划拨、招标、拍卖、挂牌、协议出让等差别化方式，如在轨道交通场站建设用地上，上海市采取协议方式出让给开发主体，杭州市则创新性提出带技术条件的招拍挂出让方式。再如，供地价格方面，地区间普遍认可经营性地下空间出让价格应分层确定，空间越深价格越低，但具体操作情况不尽相同，杭州市直接实行地下一层减半、地下二层再减半收取出让金的政策，而深圳市具体规定了地下空间出让地价的修正系数。另外，在进行地下空间确权登记时，深圳、广州、杭州等地创新性提出三维立体确权模式，实行建设用地使用权分层设立、分层登记，实现地下空间精细化管理。

地下空间开发利用面临的障碍

一是城市地下空间专项规划编制工作较为薄弱。有关如何编制地下空间开发利用专项规划的管理规定，多见于法律位阶较低的地方性规章，尚未从国家层面进行顶层设计，并形成统一的规划编制技术标准，导致城市地下空间开发利用专项规划的预见性、系统性、专业性有所不足。二是地下空间用地政策缺乏适宜性评价及规范。就同一供地事项，地区之间可能采取差别化供地方式，缺乏从整体层面对地下空间差别化用地政策适宜性、科学性的充分论证，不利于政策的制定和推广。三是传统的二维登记模式难以对地下建设用地边界做出清晰的测量和划定，甚至引发法律纠纷，地下空间三维立体确权亟须健全完善。

地下空间开发利用的发展方向

一是要突出地下空间开发利用规划的引领作用。要从法律层面确立地下空间开发利用规划的地位，从技术层面探索全面建立由国土空间规划、地下空间专项规划、控制性详细规划等组成的地下空间规划体系，配套以完善的技术标准体系，确保地区范围内未来一定时期地下空间的开发利用预期能够清楚构思、细致落地。二是强化对地下空间用地政策适宜性的研判。地下空间建设用地的供应和管理是推进地下空间开发利用工作的重要一环，亟需对地下空间差别化用地政策进行系统、科学的适宜性评价研究，从而为普适性地下空间用地政策的制定提供借鉴。特别是，在经营性地下空间出让过程中要科学合理确定出让方式和地价，鼓励在国家或省级层面建立地下空间建设用地使用权的公示地价体系。三是重视地下空间产权体系的建立健全工作。秉承《民法典》建设用地分层设权的理念，不断建立健全城市地下空间开发利用相关法律法规，明确地下空间使用权的权利主体、权利类型、权利范围、责任义务等内容，构建明晰的地下空间产权体系，为有关地下空间确权登记政策的制定提供法律依据；在地下空间确权登记的实践工作中，积极发展三维空间产权登记新模式。以城市地下空间资源调查评价结果为基础，构建地下空间位置、范围、用途、权属等信息化平台，科学测算得到“三维宗地”的界址，有序开展三维空间的确权登记工作。

文章作者：张惠、毛馨卉，中国自然资源经济研究院

文章来源：土地观察