“十四五”的都市带，区域发展何去何从？

“十四五”规划的两个问题

根据习近平总书记提出的新形势下促进区域协调发展总的思路“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，”未来“十四五”中国增长的动力在哪里？

过去四十年，投资是驱动中国经济增长“三驾马车”中最强劲的一架（固投GDP占比），而其中，以地方政府为主的固定资产投资占据了主要地位。刻画这一现象的一个重要指标，就是债务。由于现代增长中的资本积累都是依靠未来剩余的贴现，因此，债务结构基本上也就映射了资本形成的动力来源。

根据黄海洲和博尔顿的研究，中国和美、日、英三国的债务结构类似，都是以国内债务为主。这与其他发展中国家以外债为主的资本结构非常不同。而中国的国内债务（以本币发行的国债）中，地方政府的债务占了绝大部分（地方债务占总债务），加上主要用于固定资产投资的土地出让收入，这部分收入属于地方政府的隐性债务，中国政府的债务结构表明地方政府在投资中扮演了主要角色，是中国过去40年投资需求的主要动力（中国同其它国家投资主体的对比）。

进入“十四五”中国经济要“从高速增长阶段进入高质量发展阶段”，要实现这一目标，首先要做出一个大的判断就是，投资这个动力是否还存在？如果存在，是会削弱还是在增强？如果在削弱，原因是什么？问题出在哪里？怎么解决？是否还可以找到新的动力？

另外一个在“十四五”规划中需要回答的问题是，未来中国投资需求的空间布局。过去四十年，中国基础设施投资的主要动力来自于地方政府，形成这种现象的主要原因，就是在中央政府、地方政府、企业和家庭四个主要投资主体中，地方政府最先突破了资本瓶颈的约束，这是由中国的资本市场结构决定的。

按照Modigliani-Miller Theorem（MM定理），在没有摩擦的情况下，间接融资和直接融资是等价的，而在有摩擦的情况下，直接融资优于间接融资。在中国，中央的直接融资工具国债、企业的直接融资工具股市，都处于原始状态，属于效率较低的间接融资。而土地金融市场为地方政府提供了低风险的融资工具，使其成为投资市场的主角。

在这样的投资结构下，以本城市为中心的圈层式投资应当是投资空间分布的主要形态。但是在不均质的区域空间里，不同空间方向的投资效率是有差异，收益的长期积累，使得同样的投资在空间上出现不同的分布形态。那么这个形态是否有规律？是否存在一个效率最高的投资空间形态？

本报告的主题，就是回答以上两个对于“十四五”的投资规划具有重要意义的问题。

“十四五”规划的两个判断

习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中提出：“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”中心城市和都市群区域基础设施都要围绕“承载力”做文章。

城市的交通基础设施达到了一个瓶颈，没有新的需求就很难有大规模的增量扩张。城市的基础设施增量会逐渐放缓，对经济增长的贡献相对减弱。“十四五”期间，要警惕城市基础设施投资集体断崖式下跌，出现“固投断层”——当我们再想展开新的“四万亿”投资刺激经济时，我们会发现需求消失了。一个信号就是城市化大规模投资可能结束的比我们预计的要早。由于中国地方政府强大的土地金融，中国空间城市化相对人口城市化有一个显著的“提前量”。2015年时，中国的建成区面积已足以容纳87%的中国人口，即使按照1平方公里1万人的标准，也足以容纳77%的中国人口（陈政高，2016）。40年前，中国很少不增长的城市，而今天，有1/3左右的城市人口开始停止增长甚至负增长。这就意味着中国城市化投资放缓会早于人口城市化增长放缓。

这个判断的含义是，最近几年基础设施投资放缓不是暂时和周期性的，而是永久性的，即使对投资供给的约束减弱，由于需求消失，投资的规模也很难恢复到以前的水平。继续扩大投资，就会导致边际回报率下降。上个世纪90年代，日本为了对冲泡沫崩盘后的经济下滑，大规模投资基础设施，反周期扩大公共财政支出，结果负债率迅速上升，形成大量的“大白象”工程，不仅没有带来现金流，其折旧、利息、养护反而消耗掉宝贵的现金流收益，延缓了经济的复苏。

值得注意的是，在日本虽然几乎所有城市都出现增长放缓、人口老龄化和设施过剩等现象，但以东京为核心的都市带却依然维持了持续的增长，这意味着即使在城市化放缓乃至停滞的周期，投资需求趋势在空间上也并不是平均分布的。传统的城市间竞争开始升级为“都市带”之间的竞争。在这种情况下，选择正确的区位投资，就比城市全面增长阶段更加重要。

结论：正如习近平总书记指出的那样“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”未来基础设施的方向要发现和培育新需求，而不仅仅是满足已有需求。而这个需求在空间上的不均衡分布，要求“十四五”投资不仅要关注投资总量，更要关注投资的区位。

社融大规模下降会带来远比我们想象更大的经济风险——无法创造足够的流动性。当前阶段大规模投资进入还贷周期，去杠杆导致金融机构同步缩表……，此时应对经济下滑唯一的办法，就是发挥财政政策的作用，启动大规模政府投资，可是当我们想使用这一传统方案时，却发现经济中缺少能带来现金流的投资需求。其结果就是政府不得不启动大量“大白象”工程来释放流动性，由此又会积累下一轮债务违约。

政府实行逆周期的积极财政和货币政策，是凯恩斯主义宏观经济理论对冲经济下滑的经典药方。在过去40年，这一宏观经济的经典操作遭到越来越多的质疑和批评。虽然在应对1997年的亚洲金融危机和2008年的美国次贷危机时，中国都是靠大规模财政扩张、投资基础设施而走出危机，但很多经济学家仍然指责这样的做法导致不可持续的债务和大量库存，由于僵尸企业无法在危机中出清，持续的输血在消耗大量现金的同时，占用了宝贵的要素，使其无法转移到能带来新增长的业务中去（许小年，2019）。

经济学界之所以会出现针对宏观政策评价的分歧，就在于他们没有理解凯恩斯式反周期政策操作的真正作用，这些政策并不是要从投资中直接获益，而是通过投资生成货币，维持高水平市场化分工所必须的流动性。布雷顿森林体系解体后，世界主要货币摆脱了以贵金属为锚的“实物货币”短缺所产生的约束，进入了依靠未来收益生成货币的信用货币时代。如果债务危机爆发，社会融资减少，货币就会突然消失。大规模公共开支就成为创造货币、维持市场分工不解体的主要工具。即使投资本身无效益，但为了维持分工，避免大规模失业，政府也必须实施积极的财政政策。

这就意味着凯恩斯式的逆周期投资是有条件的——必须有劳动力剩余（体现为失业、城市化率低）。这就是为什么美国和日本等发达国家在高就业率条件下，采用凯恩斯式操作会失灵的主要原因。充分就业意味着市场上流动性充足，继续向市场注入流动性，只会导致“流动性陷阱”。而这反过来，这也意味着货币分工水平较低（城市化水平低）的中国，反而有采用凯恩斯式操作的空间。只要能找到基础设施的有效需求，就可以在生成流动性的同时，避免建设没有效益的“大白象工程”。

都市带的最优布局

习近平在2019年《求是》第24期发表文章“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”中指出：“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路”。

纵观全球城市化的一个发展趋势，就是人口在完成了农村向城市的转移后，城市化并没有就此停止，而是进一步向少数都市群转移。美国人口向东西海岸转移（特别是纽约-波士顿地区和旧金山湾区）、日本向东京都市带转移、韩国向汉城转移、英国向伦敦转移。过去四十年，中国在城市化过程中也初步形成了几个具有明显优势的都市带。其中，以京津冀、长三角和珠三角三大都市带最为典型，如图1所示。

▲ 图1 中国改革开放前后人口分布变化

这些都市带大都是自发形成的。每一个城市，特别是中心城市，北京、伦敦、东京……最初都是以自我为中心的圈层式扩张。但从都市带的角度看，这些城市并不是在各个方向平均拓展，而是按照形成一个城市走廊的趋势，呈现明显的带状空间形态。在这个轴线上，不仅集聚了区域内最多的城市人口、经济产出，而且串接了区域内最重要的基础设施。现代高效率的集体运输系统（高铁、航空、港口），这使得带状增长空间结构可以承载更多的城市人口和更强大的经济活动。选择正确的空间结构对于城市群的长远效能和竞争力具有重大影响。长三角的南京-苏锡常-上海城市走廊、珠三角的广州-深圳-香港城市走廊，都是世界级的战略轴线。世界级的机场、港口、教育、科研被强大的高速公路、铁路串联起来，构成城市群的“脊椎”。位于这些黄金走廊上的城市、开发区相对其他地区有着明显优势，而且这种优势随着时间推移还在不断强化。这种走廊式发展的趋势，在其他都市带，比如成都-绵阳、西安-咸阳、长株潭等也开始出现，如图2所示。

▲  图2  长三角和成都-绵阳都市带

结论：世界级的都市群，必定依托世界级的城市发展轴。带状的城市走廊给“十四五”基础设施布局规划带来的一个启示，就是在区域需要存在一个要素隆起“城脉”，在这条“城脉”上的基础设施有着最好的投资效率。

纵观全球城市化的一个发展趋势，就是人口在完成了农村向城市的转移后，城市化并没有就此停止，而是进一步向少数都市群转移。美国人口向东西海岸转移（特别是纽约-波士顿地区和旧金山湾区）、日本向东京都市带转移、韩国向汉城转移、英国向伦敦转移。过去四十年，中国在城市化过程中也初步形成了几个具有明显优势的都市带。其中，以京津冀、长三角和珠三角三大都市带最为典型，如图1所示。

▲ 图1 中国改革开放前后人口分布变化

这些都市带大都是自发形成的。每一个城市，特别是中心城市，北京、伦敦、东京……最初都是以自我为中心的圈层式扩张。但从都市带的角度看，这些城市并不是在各个方向平均拓展，而是按照形成一个城市走廊的趋势，呈现明显的带状空间形态。在这个轴线上，不仅集聚了区域内最多的城市人口、经济产出，而且串接了区域内最重要的基础设施。现代高效率的集体运输系统（高铁、航空、港口），这使得带状增长空间结构可以承载更多的城市人口和更强大的经济活动。选择正确的空间结构对于城市群的长远效能和竞争力具有重大影响。长三角的南京-苏锡常-上海城市走廊、珠三角的广州-深圳-香港城市走廊，都是世界级的战略轴线。世界级的机场、港口、教育、科研被强大的高速公路、铁路串联起来，构成城市群的“脊椎”。位于这些黄金走廊上的城市、开发区相对其他地区有着明显优势，而且这种优势随着时间推移还在不断强化。这种走廊式发展的趋势，在其他都市带，比如成都-绵阳、西安-咸阳、长株潭等也开始出现，如图2所示。

▲  图2  长三角和成都-绵阳都市带

结论：世界级的都市群，必定依托世界级的城市发展轴。带状的城市走廊给“十四五”基础设施布局规划带来的一个启示，就是在区域需要存在一个要素隆起“城脉”，在这条“城脉”上的基础设施有着最好的投资效率。

现有大多数的城市交通模型，都注意到了城市的密度和公共交通提供的关系，紧凑发展也成为时下西方国家城市空间政策的主流。但是，这些模型往往忽略了城市的形态对不同交通方式同样具有显著的影响。我们比较两个同样是9个人的城市模型，模拟不同形态的城市——一个带形路网的城市群和一个棋盘式路网的城市群的需求特征。在这个简化的模型里，每个人代表一个城市，每个人之间的距离相等，都是1个单位，假设城市群每一个人都访问另外8个人，访问所有点距离最短的区位（标在点上），就是最好的区位。路段长度代表基础设施投入，路段越长，投入越多；路段被使用的次数（标在路段上），代表该路段的交通需求，次数越多，需求越大。

我们发现：（1）在人口规模（点数）相等的情况下，棋盘式路网的总出行距离是144，而带形城市出行的距离则高达240，表明棋盘式路网对于私人出行来说更经济；（2）同样的人口规模，棋盘式路网的道路长度是12，高于带形城市的8，表明带形城市基础设施投资较少。因此，带形城市在以私人交通为基础的交通方式下，不如棋盘式路网效率高，但基础设施却相对“节省”[1,注释见后文]；（3）棋盘式道路上，最大交通负荷只有14，而带状城市最低的路段负荷也超过16，接近中心区的路段负荷高达40，表明同样的人口，带形城市的道路要“拥挤”得多，如图3所示。

▲  图3 带形城市与网络城市的出行距离比较

但是，如果交通方式转变为公共交通，带形城市的优势就显示出来了。因为公共交通获得优势的基础就是高密度的出行需求。假如有10个人从城市A点到B点，单位公共交通容量是10人，等候时间是30分钟。对于私人交通来讲，其出行代价是10元/5分钟，道路上有10部车，公共交通的个人成本是1元/35分钟，道路上有1部车。可见公共交通的时间成本大大高于私人交通，而其中的差距主要是由于等候时间造成的。这时，如果交通需求继续上升，城市人口达到30人，私人交通系统下，个人的出行成本还是10元/5分钟，道路上的车辆增加到30部；而公共交通出行的代价将为1元和15分钟，道路上的车辆只增加到3部。当城市的人口达到300人时，私人交通出行的个人成本还是10元/5分钟，但道路上的车辆高达300部；而此时，公共交通的私人出行成本则降为1元/8分钟，而道路上的车辆只有30部，几种情景的比较如表1所示。

▼  表1 带形城市私人交通和公共交通效率

在不同情景下的比较

很明显，公共交通同私人交通竞争的关键，就在于车次的密度。而车次的密度又取决于需求的强度。由于同样的人口，带形城市出行的线路密度要比棋盘式路网（摊大饼）城市大得多，因此，公交出行的密度上升也就快得多。当发车的密度达到一定程度，公共交通费用节省和时间节省的好处，就会超过私人出行。而棋盘式路网公共交通服务的提供就会困难得多，因为需求分散在不同的路段上，哪一条路都达不到高水平公共交通需要的最低发车密度[2，注释见后文]。

结论：相同的人口，带形城市群在轴线上会形成更大的交通需求，带形城市群的优势是通过采用公共交通压缩出行的时间和成本，使轴线上不同功能的城市实现高水平的分工。交通需如此，其他基础设施需求也是如此。

▲  图4 从对称转向不对称——基础设施都带来特定方向的空间压缩

接续与断裂

规律 ① ：轴线

区域轴线首先出现在区域内的首位城市和次位城市之间。比如京津冀区域内部的轴线由北京到天津的走廊构成，其他轴线都是这一轴线的接续和延伸，如天津到滨海新区的轴线；长三角的区域主轴由上海到苏州的走廊构成，而苏州到南京则是区域主轴的延伸；珠三角的区域主轴由广州到香港的走廊构成，广州到澳门则是区域主轴的延伸，如图5所示。这一规律也可以用来发现其他城市群潜在区域轴线。

▲  图5 中国主要城市群的区域轴线

规律 ② ：连续

区域主轴的长度取决于轴线上城市间的连续性。一般而言，主轴上城市两个城市间的距离随城市规模的增加而增加，在现代交通条件下，这一距离一般不超过30公里。一旦超过这一距离，区域主轴就会出现断裂。区域主轴的长度，决定了城市群核心区的容量和规模。

规律 ③ ：边界

行政边界在一般的空间模型里往往被假设为无差异的。但在我们的模型里，由于空间是一个趋向首位城市的“矢量”，这就使得边界存在“落差”，要素会堆积在成本较低的一侧，同时分享公共服务水平 “外溢”的便利。美国和墨西哥边境之间就存在这种明显有边界导致的空间矢量落差，如图6所示。

▲  图6  美国-墨西哥边界存在的空间矢量落差

规律 ④ ：断裂

区域主轴会在边界点出现断裂，这是因为公共服务水平高的一侧的区域政府为了减少公共服务的漏失，会避免向边界延伸其公共服务，从而导致边界地区基础设施连续性出现断裂，在广州到香港的区域轴线上就明显存在这种断裂，如图7所示。

▲  图7  广州-香港区域轴线上的断裂

据此，我们建议“十四五”发展规划修建的基础设施，应围绕都市带主轴线布局建设，将城市间的竞争升级为都市带竞争。重点是针对边界断裂点，在体制和空间上打通基础设施联系，将区域增长轴线打造为都市带的“脊椎”。在这个“脊椎”上，布置差异化的产业分工，既有高地价+服务业（金融、研发）的产业，又有低地价+制造业（劳动密集）的产业，在区域内形成全产业链分工。

京津冀

在京津冀协调领导小组的统一部署下，“明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性”。发挥北京“有钱”、天津“有地”、河北“有人”的各自优势，在武清-廊坊-通州交界处，建立一体化的“京津冀非首都职能承载地”行政管理体制。人员由三地择优选派，事权由三地人大赋予，财政收入留在区内统一支配。打通三地地铁和其他基础设施的断裂点。同时，在北京-天津-滨海轴线上，密集建设接续点城市，使京津冀成为人口4千万，可以与东京、汉城相匹敌的超级都市带，京津冀地区的发展轴线构建如图8所示。

▲  图8  京津冀区域发展轴的构建

▲  图9  京津轴线边界节点：非首都职能承载地

长三角

长三角可借鉴通过花桥-虹桥地铁打通上海-苏州联系的经验，在嘉善地区建设对接上海的接续点。通过高铁、地铁和城际铁路，将上海-杭州城市带打造成为在长三角地区可以媲美上海-苏锡常的第二条区域增长轴线。然后将两条轴线分别延续到南京和宁波，在东南沿海形成超过7000万人口的世界级城市连绵带，长三角的发展轴线构建如图10所示。

▲  图10 珠三角的区域轴线构建

都市带内城市功能趋同，缺少分工和特色，历来是区域规划无法解决的“老大难”问题。表面上看，产业趋同是规划的问题，其背后更深层的原因，是城市公共服务定价模式的趋同。在中国，地方政府没有税权，收什么税，收多少税，都是被中央政府严格规定的。近年来，地方政府收费的渠道也被收紧，使得地方政府无法根据自己的资源禀赋和产业状况选择为其量身定做的公共服务定价模式，这反过来进一步加剧了地方政府的产业趋同。

例如海南的比较优势是生态、是环境、是独特的气候，但中国的税收大头主要来自增值税，消费环节税收较低，这就迫使海南也要加入争夺增值税较高的生产环节。显然，地方政府会对中央政府的激励做出反应，只有与以发展工业为主的地区采用差异化的收费模式，海南的公共服务才能被正确定价。比如，海南如果像美国的迈阿密那样可以开征财产税，就可以完全放弃生产环节，实现与长三角、珠三角的差异化分工。同样的道理，以前的主体功能区划之所以效果不彰，实践中几乎没用，也是由于无论什么功能区，都采用相同的税收（或税收组合），地方政府不能根据自己的主体功能创造适合自身资源禀赋的税收组合，其结果导致主体功能区划的效果在实施过程中大打折扣。

城市之间功能趋同，缺少分工——全国层面的区域功能分工如此，都市带内的城市功能分工更是如此，这是都市带和单一城市之间存在的另外一个重大差异。在一个城市内部，由于存在统一的财政，不同地区可以实现一定程度的差异化分工；但在都市带内，每个城市的税收工具是相同的，独立的财政实体（哪怕是一个城市内部两个区）之间发生同质竞争一定是大概率事件。

城市可以按照资本（虚拟）和劳动（实体）要素禀赋差异分为两大类型。前者资本便宜，有利于创新创业；后者劳动便宜，有利于制造生产。都市带内互补的结构，会给区域带来独特的竞争优势。珠三角存在强资本型城市——香港和强劳动型城市——深圳、东莞的组合；长三角存在强资本型城市——上海和强劳动城市——苏锡常的组合。而其他都市带要么缺少资本型强城市，导致创新动力不足（如中西部城市群）；要么缺少劳动型强城市，留不住制造业（如京津冀）。

都市带的分工结构对区域竞争力影响巨大，但互补性都市带很难形成。资本短缺使得利益倾向资本，劳动型城市竞相升级的结果（深圳升级资本型城市），就是区域城市分工趋同，竞争大于互补。在劳动与资本的全球分工中，在过去四十年，美国和中国（硅谷和深圳）通过全球化实现了资本和劳动的最优组合。中美产业分工组合正是建立在双方不同的税收制度基础上的。

随着美国退出全球化，推动制造业重返美国，都市带内部全产业链分工变得更加重要。资本型城市的特点是资本密集、基础设施标准高、房价高；而劳动型城市则是低成本、低房价。要在城市增长轴上有意设计不同类型的城市，形成低成本洼地，构筑区域全产业链，才能增强都市带的竞争力。高效率的都市带拥有的共同特征就是它们都具有强大的增长轴。在这个轴线上（而不是单一城市）拥有所有顶级的竞争要素：机场、港口、高铁、大学、医院、金融、研发、制造……，每个都市带都在有目的地形成自己的增长轴。显然，区域轴线上专业化节点（城市）要有效分工，就需要不同的税收组合才能实现。

制约与对策

习近平总书记提出：“要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。”都市带和单一城市相比，最大的制约就是行政区域对市场的分割，使得市场无法像理想状态那样“在资源配置中起决定性作用”。这就需要设计出新的制度，提出新的政策来克服对市场配置要素的阻碍。

按照经济学理论，在生产过剩、需求不足的周期里，潜在需求未必都能成为真实需求；同理，增长潜力未必都可以转变为真实的增长。只有在克服阻力后的动力，才能带来增长。许多特有的障碍阻碍了都市带内基础设施的升级。我们调研中识别出来的主要障碍有：

 需求抑制

我们的调查发现，今年以来各类运输的增长都在放缓。现有的需求已经饱和，新的需求从哪里来？前面提到目前中国已经建成的城市建成区足以满足80%左右的城市人口，但这些数据并没有考虑需求的不均衡分布。这些供给中，有的区位会没有需求，成为空城、鬼城。有些区位则会出现短缺和不足。如果找不到新的有效需求，未来的大规模基础设施建设就会像当年的日本那样，形成大量大而无用的基础设施，这些设施不但不能创造新的现金流，还会通过折旧、利息、维护等消耗宝贵的现金流，成为未来经济恢复增长的负担。与供给不足的时代相比，在需求不足主导的“十四五”期间，投资需要更谨慎，虽然今天比以往“更有钱”，但有经济效益的项目反而更少。需求不再是明显摆在那里，“发现”（甚至“创造”）有效需求，将会取代实现有效供给成为“十四五”规划的难点。

制度抑制

在都市带和在单一城市投资的最大差异，就是从整体上对全区域有利的基础设施建设，在个体上落到具体的城市却未必有利。城市走廊的基础设施越发达，连通性越好，对整个区域经济来说，在降低成本和提升竞争力方面肯定也越好。但是具体到行政边界的断裂点，这一结论就不一定成立。如果发达一侧将基础设施修到落后地区的行政边界，对发达地区的好处有限，但成本（土地、投资）却都要由发达地区负担。因此这一段的基础设施建设，很难被进入发达一侧地区的投资计划。而获得大部分好处的落后一侧，即使愿意负担相关的成本，但由于基础设施要修建在其他城市的行政区内，也无法越界（权）去修建设（在行政边界交界处经常会出现“断头路”就是这个原因）。此外，都市带的基础设施建设困难还与中国的投资和财税体制密切相关。都市带层次和中央、地方相比存在的最大不同就是“财政分灶吃饭，行政分别考核”，这使得都市带内城市之间的竞争必定大于合作。

不仅地方财政分权影响投资，与中央、省的垂直关系也会影响投资的落地。调查发现，这些年来抑制基础设施有三大制度因素：第一是用地审批。土地保护红线使得用地指标很难同项目需求相匹配；第二是环保一票否决，缺少弹性的环保审批使那些有真实需求、有投资收益的项目也很难落地；第三就是审批权限上收。地铁立项、空域管制、航道清淤……很多中央事权决策迟缓，由于惧怕被问责，地方政府宁愿等待。怎么样让决策更贴近“前线”，“让听得见枪声的人呼喊炮火”还需要在管理体制上有大的突破。

资本抑制

作为投资主体的地方政府，在过去几十年里积累了大量债务，在国家去杠杆、去债务的总体形势下，地方政府融资受到很大限制。大量的债务利息，使得现金流已经捉襟见肘的地方政府难以进一步扩大投资需求，近年来中国政府的债务情况如图11所示。

▲  图11  中国政府的债务情况

毛泽东在《党委会的工作方法》一文中指出：“不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。”以往都市带策略的弊病，就是包含了太多的“愿景”，但却没有设计出实现这些“愿景”的工具。“十四五”都市带战略规划不应当成为国家战略（比如粤港澳大湾区战略、京津冀协调发展战略）的传声筒和注释，不能用愿景呼应愿景，用口号落实口号，而是要拿出具体对策。

需求发现

在中国6亿左右城市人口中，拥有资本（比如住房）和稳定就业的人口，估计不到3亿人，剩下的3亿“新市民”，并没有实现“城市化”。未来只有将目光转向这部分完全没有城市化的“10亿人”，特别是已经进城还没有完成资本积累的“3亿人”，新的需求才能被激发起来。1998年中国走出亚洲金融危机，就是靠住房制度改革带来的需求，使中国经济逆势而起，上了一个大台阶。

其中，拥有住房是使家庭完成重资产的关键，而这一点仍是未来固投的重要方向。假设3亿人需要1亿套住房，每套住房综合造价5000元/平方米，按每套60平方米计算，仅住房建设这一项就可以直接拉动30万亿的投资，平均到5年的时间里，每年就是6万亿的直接固投。加上配套的公建、市政、装修、建材，很可能成为一个10万亿级的固投需求。

类似的想法已经有取得成功的案例，就是东莞松山湖的华为产业新城。针对深圳高成本带来的产业外移，东莞在区域主要轴线的断裂点上（深圳-东莞行政边界）建立高科技产业中心松山湖新城，如图11所示。为了吸引华为入住，东莞按照成本价向华为提供定向服务于员工的居住用地，华为建设住宅，低价租给本企业员工，达到一定期限（5年）以成本价卖给员工，如果再工作一定年限（5年），东莞市政府就允许这些住宅入市流通。通过“先租后售”，不用任何补贴，就成功解决了新市民的城市化问题。

建议：在城市发展走廊连续点上（30公里半径内），配合产业新城建设一系列新市镇，围绕新的需求，大规模投放基础设施，通过“先租后售”的方式，直接服务制造业劳动者。

▲  图12 东莞市在松山湖为华为建设的“先租后售”的员工住房

需求创造

在于在供不应求的经济阶段，需求都是显性的，“十四五”和之前五年计划的不同，就在经济总体上进入了供大于求阶段，过剩是显性的，需求需要通过创造才会显现。基础设施供给要超出传统的空间范围，放眼更大的地理空间。其中，海洋就是一个全新的空间。自从郑和时代结束，中国开始进入长期闭关锁国，尽管中国改革开放后对海洋的利用急剧增加，但海洋的公共服务还是主要由英美等传统的海洋大国所提供。

“十四五”期间，中国可以结合“海上丝绸之路”在世界最活跃的航路和海洋资源区（如鱼场），利用最新技术（通讯、无人机等），建立大型基础设施，通过设计有效的税收机制（人民币），为海洋活动提供公共服务——比如，通讯、导航、气象、鱼汛、救险、打捞、医疗、补给、交易等，大幅降低海上活动的风险和成本。在繁忙的海路，可以建设超大规模补给浮岛链，为沿途船只提供收费服务；在鱼群活动海域，建设公共服务母船，为流动船队提供收费公共服务。这些服务都会带来巨大的基础设施需求。

建议：选择成熟线路，建设“海洋都市带”，从“十四五”开始，大规模进入海洋，在建国100周年之前，成为海上公共产品的主要提供者，从而恢复中国海洋大国的传统地位。

制度对策

习近平总书记要求“要健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作”。要实现“十四五”的发展目标，就需要在区域协调上进行一系列有针对性的制度创新。

这方面可以借鉴不同的协作模式：①欧盟模式：在都市带之上设立一个有独立财务的协调机构。都市带内城市上交部分财政，加上中央财政，负责区域性的基础设施联通，解决断裂点地区建设的出资和获益的问题；②纽约港务局模式：由地方政府共同出资建设港口、机场等竞争性基础设施。交叉持股不同行政区内的基础设施。条件是主导的中心城市愿意让利；③行业整合模式：由行业主导者（上港集团）整合区域内的基础设施；④共建模式：在行政交界“断裂点”，共同出资建设区域性的新功能区。比如京津冀的“非首都职能转移承载地”、沪苏浙的“区域物流中心”、粤港澳的“粤港澳南沙研发基地”等。通过大型基础设施（机场、高铁等枢纽）汇集，行政权力（负责人）和财政收支由各方分担（享），使原来的区域要素洼地，变为区域制度的高地。

一个成功的案例就是上海-花桥模式。该模式就是：①由中心城市（上海）负责建设地铁到边界城市（花桥），并由中心城市（上海）统一运营；②因此增加的投资和日常支出，由边界城市（花桥）分摊，如图13所示。这一模式可以广泛复制到跨行政区的基础设施建设协调中，中央政府可以以补助的形式（比如提供额外的土地指标）加以支持。

▲ 图13  上海-花桥的地铁建设模式

区域协作是世界性的难题，珠三角一体化为何会优于其它都市带？其中的关键就是因为省一级财政和行政可以协调下一级的基础设施建设。但即便如此，香港和珠三角的基础设施衔接也存在很大问题。这就需要在借鉴京津冀协调领导小组模式，设置一个专门机构，负责都市带内利益共享机制的协调和运作。

建议：仿效解放初期的大区制，建立专门负责经济协调的华东局、华北局、华南局……作为中央派出协调机构。这些协调机构不参与地方行政事务，只负责协调设计区域协作（比如跨境交通、能源、水资源等）项目的策划、评估和审批。协调机构的组织采用“国家发改委+相关地方发改委”组成。直接协调项目各方的出资比例（包括土地、林地、环保指标等）和相关权益。作为中央派出机构，有权代表中央相关部委对区域内协调项目直接批准，不再上报。指挥部迁移的最大好处，就是能让“听得见枪声的人呼唤炮火”。

指标管控

过去几年，我国在经济高速增长过程中已经建立起了一套非常有效的增长“制动”机制——给予耕地、生态、环保在发展中以更高的权重。但一旦经济进入下行阶段，逆周期的操作就需要适当放松“制动”机制。在应对中美贸易战、经济投资不足的非常阶段，“制动”和“油门”必须交替切换。但这种切换不应是简单回到过去的粗放阶段，而是要建立自动的调节机制。比如，土地指标是各地普遍反映的制约固投的关键性约束。只要这个约束不解除，就很难快速重启经济增长，针对这一问题，未来可以考虑借鉴碳排放指标市场化的成功经验，将现在依靠行政分配指标的做法市场化。

建议：习近平总书记在最近的文章中提出，要“全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点”。

针对土地、林地、环保这种指标，可以借鉴碳排放的做做法实行各类控制指标的市场化，打破“红线”僵化的管理制度，使各类指标能够适应市场的变化在区域间灵活、快速调整。做法是给土地指标定价，需要土地指标的向中央“购买”，中央用出售土地指标获得的收入购买新增耕地。开发新的耕地或将低产耕地升级的地区通过开发、改良耕地获益。这一模式同样可以用于环境、生态约束的市场化。中央通过调整指标的价格，调节增长的速度。真正实现习总书记要求的“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。”

税收激励

在我国，地方政府没有设税权，如果建立起纳税人的个人返还账户（可以利用公积金、社保渠道），将非财政性政策税收设置权下放地方政府，就可以将新加坡通过收取阶梯水费（按用水量返还）实现水资源保护的做法，应用到中国土地、生态、空气等各种自然资源的保护上来。这个工具一旦同“生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界”的规划结合起来，这些“线”就具有了成本属性——所有自然资源的占用都是有代价的，政策通过调节“代价”的大小，管理边界的移动，用市场的力量实现预期的规划“愿景”。

比如，按照建设用地多少收费，按照耕地多少返还；按照大气碳排放规模收费，按照税收多少返还；按照用电量收费，按照家庭人口返还电费，按照工业用地面积收费，按照上缴税收比例返还……把通过为自然资源定价，形成保护资源的激励性非财政性税收机制的设计，作为国土空间规划编制的“标配”，可以将规划的重心从提出“过河”的愿望，转移到寻找过河的“船”和“桥”。需要指出的是，“财政”还是“非财政”，税收执行的效果大不相同。欧洲这些年推动的“碳交易”之所以困难重重，就在于其碳税是财政性的，由于返还机制缺失——只有惩罚，没有激励——导致其交易成本远超政策设计者的预料。

非财政性税收是指不以增加财政收入为目的激励性政策税收。它是通过将税收，按照纳税人行为的不同，全额返还纳税主体的转移财富制度，通过这种制度来引导市场主体的资源利用行为。目的是在不增加社会总的税收负担的条件下，实现对自然资源的保护和高效利用。例如，按照家庭用水量阶梯缴纳水费，然后以家庭为单位全额返还。这样，税费的增加将让用水量大的家庭上交更多水费，用水量小的家庭获得更多水费返还，从而实现对节约用水行为的激励[3,注释见后文]。

建议：将非财政性税收，作为落实习近平总书记“要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。”的具体抓手。

债务对策

在去杠杠的经济周期，怎样将债务变为资产是一个难题。催地方政府还债虽然是最正规、最简单的办法，但顺周期的操作恰是目前经济处于下滑阶段所不应采用的。

① 债务置换

在存在制度摩擦的情况下（违约风险），直接融资比间接融资成本要更低。根据黄海洲、博尔顿（2017）的研究，以本币发行的国债本质上相当于中央政府直接融资，这和地方政府城投债有本质不同。而地方政府卖地（也就是广受诟病的“土地金融”）恰恰是地方政府的直接融资（相当于企业在股票市场融资）。相对于其他发达经济体，中国的国债市场还很不发达，有很大的发债空间。如果利用目前的债务危机建立起国债市场，就可以将将高风险的地方政府债风险降级。

▲  图14  中国中央政府的债务情况及其国际比较

建议：参考美国独立战争后，汉密尔顿用联邦债取代各州债务的做法，用低息的国债置换高息的地方债。实践表明，正是国债市场的建立，使美元成为最早摆脱贵金属约束的发达经济体，为今天的美元霸权奠定了强大的基础。

② 资产端去杠杆

所有债务的背面都是资产，只要资产的现金流收入增加，即使债务完全不变，也等价于去杠杆。如果把债务端去杠杆称之为“消极去杠杆”，那么增加资产现金流就可以被视为“积极去杠杆”。

目前用政府信用抵押形成的债务，实际上是假设了所有基础设施最后都会带来税收的增长，而基础设施本身往往都没有稳定的现金流。在民粹主义压力下，在经济下行的周期政府往往还要减帨，有些基础设施（路桥隧）为了换取短期资本（如地价），收费也会被取消，由此导致大量基础设施无法形成资产，预算软约束也导致了债务的进一步上升。

改革开放的历史证明，那些可以收费并盈利的基础设施（例如机场建设费、水电收费、土地收费、电话资费、高速收费等），可以创造大量资本需求和投资机会，这样的基础设施可以被高水平供给，能带来正收益（现金流）的基础设施，是对抗经济下行的最好工具。

研究新的收费机制。例如：①航线仿效高速公路收费，鼓励地方投资更多航线；②航道也应单独定价，而不应统一收费；③频率不应拍卖，而应按流量收费，现金流收入增加会提升频道的资产价值。投资的资本形成（收费机制）航道、道路、隧道、水电、频谱的有偿使用，要尽量以现金流形式定价，不要以资本形式定价。

一个很好的例子，就是“无感支付”技术。2017年9月12日，深圳机场、中国银联、民生银行等单位联合推出“无感支付”停车缴费功能。该技术允许停车场车牌识别技术与银行卡捆绑，实现快捷支付服务。车主只需扫描二维码进行首次注册签约，将“银联”银行卡与车牌号绑定，每次离场时即可实现自动缴费。如果把这一技术和GPS嫁接，赋予每一个汽车特殊的ID（货车还是客车，本地还是外地，大车还是小车……），就可以对汽车使用的公共服务（资产）进行定位和收费。

比如，当汽车进入自然风光具有特色的路段，无感支付技术就可以将非本地的小型客车认定为“自驾游”，并区分出来加以收费。这样就可以将原来风景“资源”资本化变为风景“资产”，使绿水青山变为金山银山，道路也就成为将资源变为资产的转换器，实现自然资源的保值增值。同样道理，“无感支付”还可以对不同时间、不同路段的城市道路收费，通过对不同时间路边停车的定价，从而实现存量资产（道路）的保值、增值（赵燕菁，2019）。

    文章来源    

存量规划前沿

作者 |  赵燕菁 牛播坤 黄雄

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