市级海洋国土空间开发保护新格局的规划响应路径研究

 构建市级海洋国土空间规划体系，是“多规合一”“陆海统筹”背景下构建市级海洋国土空间开发保护新格局的规划响应路径，是新发展阶段完善国土空间规划体系、健全用途管制制度、推动国土空间“一张图”管控、发展高质量海洋经济的必然要求。文章阐述了市级海洋国土空间规划体系的主要构成，提出了总体规划、专项规划和详细规划三类规划的关注重点与主要内容，明确了总体规划框定海洋国土空间发展总体格局、专项规划推动海洋国土空间实现严格管控、详细规划聚焦海洋国土空间利用集约高效的规划思路，以期为海洋国土空间规划更好地融入国土空间规划体系、落实发展规划空间需求提供重要参考。

   

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确提出将“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。国土空间规划在国家规划体系中具有重要的基础性地位，其不仅为发展规划落地实施提供空间保障，还为其他规划提出的基础设施、城镇建设等开发保护活动提供指导和约束。构建国家空间规划体系是关系到国民经济与社会能否长期、持续、健康发展的重要工作，是国家推进生态文明建设、全面统筹经济社会发展、合理高效配置资源、协调发展与保护及解决规划“打架”问题的重要手段。 

海洋空间是国土空间的重要组成部分，其既是目前资源开发、经济发展的重要载体，也是未来实现可持续发展的重要战略空间。由于海洋生态系统具有复杂性、流动性等自然特性，海洋空间管理具有区别于陆地空间管理的特殊性，海洋空间规划体系的内容涉及了海洋生态学、海洋经济学、海洋管理学等学科内容，海洋空间规划体系的构建要统筹考虑社会、经济、管理、生态等因素。虽然我国海洋空间规划实施较晚，但是已实行了许多有特色的海洋空间规划实践，包括海洋功能区划、海洋主体功能区规划及海洋生态红线划定等。在过去相当长的一段时期内，相关部门都将陆地和海洋作为两个独立的部分进行规划，如同级别的主体功能区规划和海洋主体功能区规划。近年来，人们对陆地和海洋系统相互依赖性的认识推动了陆域规划与海域规划系统之间的整合。海洋国土空间规划是国土空间规划体系的重要组成部分，必须纳入统一的规划目标、管制要求、核心内容和空间基准体系。构建海洋国土空间规划体系，成为推进海洋治理能力和治理体系现代化的重要体现，是助力海洋生态文明建设的重要举措。

海洋是实现高质量发展的战略要地，因此必须要强化海洋国土空间规划和用途管制，以提高开发海洋、利用海洋、保护海洋和管控海洋的能力。目前，自然资源部已印发《省级国土空间规划编制指南》(试行)、《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》等指南，但这些指南尚未明确市级海洋国土空间规划体系的构建要求。基于此，本文将着重研究现有总体规划、专项规划和详细规划三类规划在市级海洋国土空间规划中的具体体现与重点要求，以期为滨海城市整体谋划海洋国土空间开发保护新格局、实现高质量发展提供参考。

1.市级海洋国土空间规划体系的构成

从规划层级和内容类型来看，可以将国土空间规划分为“五级三类”，其中市级规划侧重于实施性，注重对上级国土空间规划要求的细化落实，以及对本行政区域开发保护作出具体安排。海洋空间规划作为特殊的国土空间规划，在纳入国土空间规划体系的过程中，既要符合国土空间规划“一张图”管控，又要在满足通用要求的同时体现海洋自然资源和生态环境特色。

市级海洋国土空间规划体系由总体规划、专项规划和详细规划三类规划构成(图1)。滨海城市的海洋国土空间总体规划依据上级国土空间规划，通过海洋专题延续和融合原海洋功能区划、海岛保护规划、海洋主体功能区规划等内容，落实“多规合一”和主体功能定位要求，与陆地相关规划的基础性内容进行“拼接”，框定出海洋国土空间发展总体格局。滨海城市的海洋国土空间专项规划依据总体规划，由海岸带规划和港口、养殖等其他专项规划组成，其中海岸带规划着重解决陆海统筹深层次矛盾和跨行政区的产业项目协调、生态保护等问题，在推动陆海一体化保护修复和协同发展方面发挥着显著的作用。滨海城市的海洋国土空间详细规划依据总体规划和相关专项规划，聚焦重点海域和拟开发无居民海岛，延续原区域建设用海规划、无居民海岛保护和利用规划等主要内容，对海域和无居民海岛的具体用途与开发建设强度等作出实施性安排，为市级及以下层面相关管理部门在海洋空间实施海洋国土空间用途管制、规范各项开发利用及建设活动提供法定依据。

图1 市级海洋国土空间规划体系构建示意图

2.总体规划框定海洋国土空间发展总体格局

2.1 划定海洋“两空间内部一红线”

联动省级自然资源主管部门，协调相邻行政区共同划定市域范围内海洋“两空间内部一红线”，是落实十九届五中全会公报提出的“坚持实施主体功能区战略”的必然要求。将海洋国土空间划分为“两空间内部一红线”是落实主体功能区战略的具体举措，是主体功能区制度的延伸、深化和补充。原海洋主体功能区规划按开发内容将海洋空间分为产业与城镇建设、农渔业生产和生态环境服务3种功能。“多规合一”改革以来，考虑到党中央和国务院决策部署与政策制度的变化，特别是2018年7月出台的《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》(国发〔2018〕24号)提出“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”，以及十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确“除国家重大项目外，全面禁止围填海”，因此未来海洋空间基本上不存在城镇建设的功能。由此可见，海洋功能空间出现了分化重组，生态环境服务功能空间转变为海洋生态空间，产业和农渔业生产功能空间则合并为海洋开发利用空间，即由原海洋产业与城镇建设空间、农渔业生产空间、生态环境服务空间“三空间”演变为海洋生态空间、海洋开发利用空间“两空间”。

生态保护重要性评价是划定海洋“两空间内部一红线”的重要技术依据，即在海洋生态空间内部，将生物多样性维护、海岸防护等生态系统服务功能极重要区和海岸侵蚀及沙源流失等生态极脆弱区划入海洋生态保护红线(生态系统服务功能重要区和生态脆弱区，综合考虑经济社会发展需求后划入生态保护红线)，原则上按照禁止开发区域从严管控。

2.2 进一步落实海洋二级规划分区

基于自然地理格局和海洋“两空间内部一红线”划定结果，进一步明确市域范围内海洋二级规划分区是市级国土空间总体规划编制的基本内容之一，也是实施海洋空间用途管制的重要基础。按照《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》对规划分区的基本要求，海洋生态空间对应生态保护区、生态控制区两个一级规划分区，海洋生态保护红线基本对应生态保护区，海洋生态保护红线之外的一般海洋生态空间基本对应生态控制区，海洋开发利用空间则对应海洋发展区。为更好地“管海”“用海”，地方政府还需进一步将海洋发展区划分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区和海洋预留区(图2)。海洋生态空间基本按照禁止或限制开发区域进行管理，地方政府对海洋生态空间的管理主要是落实上级部门分解的控制指标和管控边界要求，维护海洋的自然再生产能力，提高生态系统的质量和稳定性，筑牢沿海生态安全屏障。海洋开发利用空间是对规划期内允许集中开展利用活动的海域及允许适度开展开发利用活动的无居民海岛的总体安排，其对优化海岸带产业布局、发展高质量海洋经济、建设沿海经济带具有深刻而长远的影响。2020年1月自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》对优化海洋功能分区、完善海洋国土空间治理发挥了重要作用，但也存在陆海衔接不足、海洋内容偏少等问题。沿海地区结合实际开展了大量的探索，如广东省自然资源厅印发的《广东省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指引》(试行)，进一步细化了海洋国土空间开发适宜性评价工作，为海洋二级规划分区的划定、海洋国土空间开发格局的优化提供了更加科学合理的理论依据。

图2 市级海洋国土空间总体规划功能分区关系图︱注：图中虚线框即海洋“两空间内部一红线”。

2.3 严守海洋空间资源环境约束底线

海洋强国、生态文明建设和实施新型城镇化战略背景下的市级海洋国土空间总体规划，是市域海洋国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，是推动海洋自然资源高水平保护和高效率利用的空间指导，因此必须强化战略引领和底线管控的作用，探索内涵式、集约型、绿色发展，不断提升海洋国土空间的品质和价值。首先，坚持生态优先锚定底线要求，着力构建重要的生态屏障、廊道和网络。其次，为实现生态功能维护和生物多样性保护，需强化对海洋生态保护红线、滨海湿地的管控，确保鱼类产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和海洋生物重要栖息繁殖地、鸟类迁徙中转站不受破坏；为推进韧性城市和海绵城市建设，需强化对大陆自然海岸线保有率的管控，以提高抵御台风、风暴潮等极端天气的能力及维护沿海群众的生命和财产安全的能力。最后，确定海洋资源环境的约束底线，落实主体功能定位，以第三次全国国土调查和海岸线修测、海域海岛确权数据为基础，统一底图底数，因地制宜地确定相关指标，促进海洋国土空间更加绿色、安全的发展。以划定大陆自然海岸线保有率为例，若该市下辖行政区属于重点生态功能区，则应适当提高该指标；若该市下辖行政区属于城市化地区，则可适当降低该指标。

3.专项规划推动海洋国土空间实现严格管控

3.1 海岸带规划落实陆海统筹相关要求

2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“编制实施海岸带保护与利用综合规划”。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中明确提出“统筹编制海岸带开发保护规划”。虽然上述文件对海岸带规划的名称表述不一致，但是本质上描述的都是海岸带地区保护与利用的综合性规划。市级海岸带规划是对上级海岸带规划的落实，是对市级国土空间总体规划的补充、细化，并将有效传导至下位总体规划和详细规划。市级海岸带规划根据海岸带生态系统的整体性和开发利用活动的关联性，以海岸带资源环境承载能力为基础，统筹协调陆海功能分区，以政策引导和用途管制为手段，提高空间利用效率，控制用地用海规模，明确发展导向、空间布局和制度安排。

市级海岸带规划应加强陆海统筹和跨区域协调，以海岸线为基础，聚焦资源节约集约利用、生态系统保护修复、产业结构优化调整和滨海人居环境改善，并倒逼海岸带地区经济发展模式转型升级、进一步提质增效。在具体实践中，市级海岸带规划编制应特别关注以下4个方面的内容。

(1)合理划定陆海一体化保护和利用空间。对区域的生态环境保护、开发利用活动、整治修复、产业布局、基础设施建设和相邻空间功能分区等进行整体谋划，探索将其纳入详细规划编制单元，强化约束性内容的传导落地。例如，《深圳市海岸带综合保护与利用规划(2018—2035)》综合考虑陆海需求，将海岸带从以往城市总体规划和海洋功能区划编制的空间边界转变为陆海空间耦合的重要发展轴带，通过陆海功能的合理对接，构建海岸带全域发展新格局(图3)。

图3 广东省深圳市海岸带功能布局规划示意图

(2)划定落实“四条控制线”。滨海城市在海岸带地区划定永久基本农田、生态保护红线及城镇开发边界之后，还应在充分考虑海岸线两侧开发利用现状、生态系统分布、海洋灾害影响和海岸防护工程建设标准的基础上，因地制宜地划定海岸建筑退缩线，并将其作为第四条控制线。例如，《深圳市海岸带综合保护与利用规划(2018—2035)》将退缩范围分为核心管理区和协调区两类，并明确海岸带地区新建及更新项目应严格落实海岸建筑退缩线管控要求，已批未建项目应按管控要求进行方案优化(图4)。

图4 广东省深圳市海岸建筑退缩线管控示意图

(3)强化海岸线和无居民海岛分类管控。按照自然资源条件和开发程度，将海岸线划分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别，分类分段明确管控要求；严管严控无居民海岛，未开发利用的无居民海岛原则上划入生态保护红线并纳入生态保护区，已开发利用的无居民海岛纳入海洋发展区，以清单形式明确海岛基本功能和管控措施。

(4)推动实施分区发展。以海岸带自然地理特征为基础，以海湾(河口、岸段)为基本单元，将海岸带划分为若干区域，明确区域发展定位、空间资源管控、生态保护修复、环境污染治理、产业准入条件、海洋灾害防御和高质量发展指引等内容。

3.2 其他专项规划主要体现行业用海需求

涉及海洋国土空间利用的养殖、港口、能源、旅游、林业和生态环境等行业主管部门，应在上级国土空间规划指导下，结合自身发展和市域海洋特点，编制和实施专项规划。然而，相关涉海专项规划大部分属于“扩张型”“超前型”“理想型”规划，即从自身发展利益角度考虑，尽可能多地占用尚未确权的海域和无居民海岛。例如，港口规划通常会占用大量宝贵的海岸线，甚至是稀缺的、不可替代的、难以再生的自然岸线。同时，实际需求往往跟不上规划需求，有些港区规划十年甚至更久都没有实施，致使规划期内海洋资源大量闲置或占而不用、深水浅用，造成全民所有的海洋自然资源资产浪费。其他重点用海行业，如海上风电、沿海核电、钢铁石化、产业园区等，为避免产能过剩和引导不够导致的过度开发、无序开发、分散开发等问题，也要做好空间优化、增减结合、政策引导、统筹协调。因此，涉及海洋国土空间利用的某一领域专项规划，应与海岸带规划充分衔接，使各行各业在海岸带规划这一张棋盘上布局落子，实现海洋国土空间开发利用机会的公平化、开发利用方式的安全化和开发利用效率的最大化。

  

4.详细规划聚焦海洋国土空间利用集约高效

4.1 重点海域的详细规划

4.1.1 围填海区域的详细规划

2018年之前，涉及较大面积的围填海规划主要为区域建设用海规划。以《广东省惠州市大亚湾纯洲片区区域建设用海规划》(送审稿)为例，该规划对同类用海活动进行有机整合、合理布局和统筹规划，满足了城市向南优化拓展、做大做强滨海石化和港口物流产业、提升城市品质的要求(图5)。需要说明的是，区域建设用海规划是特定历史阶段的产物(现已废止)，其受海洋开发的规模和空间尺度的影响较大，内容尚不能达到陆地详细规划的深度。

图5 广东省惠州市大亚湾纯洲片区区域建设用海规划空间布局示意图

对于国家重大战略项目和已确权发证的项目，要最大限度地控制围填海面积，并进行必要的生态修复；对于违法违规围填海区域，要开展生态评估、进行生态损害赔偿和生态修复，严重破坏海洋生态环境的项目必须拆除。根据围填海所在区域保护利用的实际需要，按照“把每一寸土地都规划得清清楚楚”的要求，将围填海区域纳入详细规划单元，有序开展详细规划编制工作。按照用地相关技术标准，合理确定围填海区域主导功能、容积率、建筑退距、交通市政等基础设施、公共服务设施、城市形态和风貌等控制要求。严格限制围填海用于房地产开发、低水平重复建设、旅游休闲娱乐及污染海洋生态环境等项目。

4.1.2 其他海域(不涉及围填海)的详细规划

借鉴原国家海洋局印发的《区域用海规划编制技术要求》《区域建设用海规划管理办法(试行)》，对一定时期内需要连片开发的特定海域开展详细规划编制工作，以科学配置和有效利用海域资源、指导用海总体布局和计划安排。

以现行用海分类体系中的二级类(如渔业用海对应3个二级类：渔业基础设施用海、增养殖用海和捕捞海域)作为空间布局的基本单元，整体谋划和合理布置用海项目，明确各类用海的范围、面积及比例，体现保护自然岸线、离岸、多区块的设计思路；预留生态廊道，提升空间连通性和综合价值，减少对水动力条件和冲淤环境的改变，引导海洋产业优化布局和集中适度规模开发，合理控制各类用海规模，最大限度减少海域和海岸线资源消耗。

由于同一海洋空间内的海面、水体、海底可同时使用且互不影响，海洋立体规划逐渐成为研究和应用热点。涉及海域立体使用的详细规划，应强化海洋空间立体规划，优化海洋空间结构。在编制详细规划前，应开展水深地形、地质条件、水文动力、生物资源等要素调查。在规划实施阶段，应明确分层用海、占用海底面积、构筑物用海体积、海底电缆管道安全距离、跨海桥梁安全通行高度、核(火)电温排水等精细化管控要求，提高混合使用水平，有效促进人海和谐。

在详细规划编制过程中，应充分考虑海洋的复杂性、开放性、脆弱性和特殊性，坚持系统观念，开展详细规划论证。参照海域使用论证，采用数值模拟等技术手段，在更大尺度上分析用海区的资源环境生态影响、空间布局合理性、风险事件(如船舶碰撞、溢油等)、灾害(如风暴潮、赤潮等)防御能力、与利益相关者协调性等内容。通过加强用海的整体论证，将详细规划论证打造成海域使用论证的升级版，以提高用海的质量和效益。

4.2 拟开发无居民海岛的详细规划

借鉴原国家海洋局印发的《无居民海岛开发利用审批办法》《县级(市级)无居民海岛保护和利用规划编写大纲》《无居民海岛开发利用具体方案编写要求》《无居民海岛开发利用项目论证报告编写要求》，落实“规划编写—具体方案编写(达到工可深度)—论证报告编写”各环节主要内容。对拟开发利用的无居民海岛，开展详细规划编制工作。按照海岛开发利用的主导功能，将无居民海岛的功能定位分为渔业用岛、交通运输用岛、工矿通信用岛、游憩用岛和特殊用岛等类型。按照现行用地分类中的二级类和三级类，合理划分具有相对完整性的用岛区块，优先划定海岛保护范围和内容，以保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛开发利用科学合理，实现绿色低碳、低干扰强度和可持续发展。例如，广东省阳江市编制了《蝴蝶洲无居民海岛保护和利用规划(2021—2030年)》，因地制宜地将全岛划分为严格保护区域、公共服务设施建设区域、旅游娱乐设施建设区域和限制利用区域，促进了海岛自然资源的严格保护和开发活动的有序有度，实现了人岛和谐。该规划的相关功能分区和管控要求，将直接、有效传导至无居民海岛的详细规划，推动实现海岛精细化管理(图6)。

图6 广东省阳江市蝴蝶洲无居民海岛保护和利用规划空间布局示意图

在编制无居民海岛详细规划前，应开展海岛地形地貌、动植物资源、周边水质和生态环境、典型海洋生态系统(红树林、珊瑚礁、海草床等)、开发保护现状等专题调查。在规划实施阶段，应重视对海岛岸线、淡水、人文遗迹及公益设施的保护，强化对污水、废水、废气和固体废弃物的处理，倡导新能源、新材料、新技术应用，鼓励通过桥梁和隧道连接海岛和陆地，严格限制填海连岛工程。建设工程应充分利用海岛原有的地形地貌，避免采挖土石及破坏自然资源。建筑物和设施的设计应符合国家相关标准与规范，倡导利用风能、太阳能等清洁能源，选用节能环保、防潮防腐的建筑材料。考虑到海岛生态环境承载能力有限，且易受到人类活动干扰，应科学合理确定各类项目所占用的海岛面积(包括用岛表面积和用岛投影面积)，限制建筑物和设施的建设总量、建筑密度、容积率、高度及与海岛岸线的距离，合理设置防灾减灾设施和配套工程。

在编制无居民海岛详细规划的过程中，应充分考虑海岛活动空间的有限性、海岛自然资源的稀缺性和海岛生态系统的脆弱性，开展详细规划论证。参照无居民海岛开发利用项目论证，重点开展以下分析：一是用岛的必要性分析，根据海岛及其周边区域资源环境条件、区位特点与发展形势，对资源、生态、环境、安全、经济效益、海岛的支撑条件和制约条件等方面进行系统分析。二是用岛面积和平面布置的合理性分析，确保集约节约用岛，使相关产业的平面设计符合规范要求，以及绿地率、生态廊道比例、建筑密度等符合相关生态设计标准和规范要求。三是用岛保护措施的可行性分析，确保海岛基本功能不遭到破坏，有效保护海岛植被、自然岸线、珍稀濒危与特有物种及其生境、自然景观和历史、人文遗迹等，最大限度地降低开发活动对海岛及周边海域生态环境带来的影响。通过加强用岛的综合论证，将详细规划论证打造成无居民海岛开发利用项目论证的加强版，以实现海岛合理开发与永续利用。

5.结语

市级国土空间规划位于“五级规划”体系的中间层，侧重于实施性，发挥着承上启下、纵向传导、横向衔接的重要作用。在“双循环”的发展格局下，科学合理规划海洋国土空间，积极拓展海洋经济发展空间，有助于建设现代化的海洋产业体系，有助于打造可持续的海洋生态环境，也有助于维护海洋权益和参与全球海洋治理。海洋国土空间相关内容如何科学、完整、准确地融入滨海城市的国土空间规划中，为实施海域海岛用途管制、事中事后监管提供依据，是本轮国土空间规划体系改革以来，需要在规划编制阶段重点考虑的内容之一。

构建市级海洋国土空间开发保护新格局的规划响应路径，必须贯彻好党中央、国务院有关国土空间规划的改革精神，落实好“多规合一”“陆海统筹”的有关要求，协调好总体规划、专项规划和详细规划三类规划之间的相互关系和侧重点。从规划编制的进程来看，总体规划在陆海衔接方面已经基本实现，专项规划在陆海统筹方面仍需进一步强化，详细规划在陆海融合、一体化管理方面还要继续探索。下一步，建议制定相关技术标准和规范，立足海洋资源禀赋和生态系统特点，进一步明确市级海洋国土空间规划中各类规划的编制要点，理清各级规划之间指导、约束、继承、补充、细化等关系，提高规划的可操作性，确保规划能用、管用、好用。

作者简介：

张晓浩，高级工程师，国家海洋局南海规划与环境研究院海洋空间规划室副主任，并任职于自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室

黄华梅，正高级工程师，国家海洋局南海规划与环境研究院副总工程师，并任职于南方海洋科学与工程广东省实验室(广州)

林静柔，通讯作者，工程师，现任职于国家海洋局南海规划与环境研究院、自然资源部海洋空间管理技术重点实验室、南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)

文章来源：规划师杂志