近3年来，我国各地按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，根据自然资源部的统一部署，在地方党委、政府的领导下，紧锣密鼓地编制国土空间总体规划。在各级国土空间总体规划将要发布并实施之际，笔者赴江苏省苏州市作了深入调研，试图总结该市自改革开放以来编制实施历版空间类规划的基本经验，并从中探寻能供各地实施国土空间总体规划参考的有益启示。
较长时期内，我国涉及空间类的规划很多，从类型上分，主要有总体规划、专项规划、详细规划，而在这些规划中，又分区域、分领域、分行业编制。在空间类规划中影响最广泛、最直接的，不外乎城乡规划、土地规划。
改革开放以来，苏州市先后编制了3版城市总体规划，分别为1986版、1996版和2007版。这3版规划的编制时期，恰逢苏州市改革开放持续快速发展的3个关键转折期。针对当时面临的宏观经济、社会环境、特定的问题和挑战，这3版规划均从城市发展模式、空间增长框架、功能布局结构等方面，作出了具有前瞻性、指导性的应对，从而为苏州市经济社会持续快速发展擘画了美好的蓝图。
苏州市的城市建设，在改革开放之前，一直未突破古城的空间范围。直至20世纪80年代末，随着以乡镇企业、集体经济为代表的“苏南模式”发展到了顶峰，苏州市的古城空间已难以满足城市人口和产业集聚的需要。摆在苏州市面前的路只有两条：要么拆古城，增加开发强度；要么跳出古城，拓展城市新区。1986年版的苏州市城市总体规划明确提出了全面保护古城风貌，跳出古城发展新区，实现经济发展和遗产保护“双赢”的构想。其空间布局：古城保持“假山假水城中园”和路河平行的“双棋盘”格局；新区形成“真山真水园中城”和路河交错的“套棋盘”格局。城市按东西向呈长方形发展，用虚实结合的中轴线将古城、新区紧密连接。
1994年，国务院正式批准由中国和新加坡两国合作在苏州市古城区的东部建立苏州工业园区；此前1992年，已正式批准在苏州市古城区的西部建立苏州国家高新技术产业开发区；加之1996年，沪宁高速公路正式全线开通。至此，苏州市进入了新的快速增长时期。1996年版苏州市城市总体规划对原定的城市空间布局适时进行了调整，提出了近期形成“古城居中、东园西区、一体两翼”的城市空间结构，远期形成“古城居中、东园（工业园区）、西区（苏州新区）、南景（风景区）、北廊（交通走廊）”的城市空间结构。其中：风景区规划形成“二城、十古镇、六旅游镇、四区、六村”的旅游系统和“八大景区、三山、三湖、一线”的景区系统。交通布局则建立现代化的城市交通体系。
中国加入WTO后，以外向型经济为主的苏州市进入了高速增长时期，大量的外来人口涌入，城市规模迅速扩大，随着2001年吴县撤市划成吴中区、相城区后，苏州市城市空间明显扩大。2007年版的苏州市城市总体规划，积极应对以上变化，提出了建设“青山清水新天堂”的总目标和“文化名城、高新基地、宜居城市、江南水乡”的分目标。这版城市规划在原有城市空间结构基础上，提出了“东进沪西、北拓平相、南优松吴、西育太湖、中核主城”的“二十字”和合战略，旨在调整城市空间结构来解决经济发展与古城保护的平衡问题。规划还进一步从功能、产业、资源、文化、环境、民生等方面，明确了“转变模式、精明增长”的城市发展方向和措施。
改革开放以来，苏州市先后编制了1997年版、2006年版土地利用总体规划，并经国务院批准。其中，1997年版苏州市土地利用总体规划，针对建设用地需求矛盾较大、耕地保护任务十分艰巨的问题，从确保耕地保有量、基本农田保护面积和控制建设用地总规模、节约集约利用土地、盘活存量建设用地、控制农村居民点建设等方面，强化了规划的管控作用。2006年版苏州市土地利用总体规划在耕地保护目标责任考核、建设用地管理、农用地管理、生态用地管理等方面，切实维护了规划的权威性和严肃性。为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，促进“十三五”经济社会持续健康发展，苏州市按照原国土资源部的统一部署，于2017年10月完成了土地利用总体规划调整完善工作。其成果经原国土资源部批准，由江苏省国土资源厅复函实施。
近3年来，随着这轮党和政府机构改革到位，苏州市着力编制“多规合一”的国土空间总体规划，并已向社会作了公示。该规划立足新发展阶段，贯彻新发展理念，突出生态绿色，坚持以人为本，注重历史传承，高起点绘制面向“第二个一百年”的空间治理蓝图。其主要内容包括：落实国家战略，打造社会主义现代化“最美窗口”；加强区域协调，共建长三角世界级城市群核心区；统筹空间格局，走内涵式发展道路；严守耕地红线，建设青山绿水生态之城；传承江南文化，建设古今辉映人文之城；加快存量更新，建设活力繁荣创新之城；提升空间品质，建设幸福天堂宜居之城；完善交通体系，提升枢纽城市功能；强化管控措施，构建全域空间规划治理体系。其中，在优化国土空间方面，提出“统筹划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”；要求“统筹生态、农业、城镇三大空间，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发保护新格局”。
笔者调研欣悉，改革开放以来，苏州市久久为功科学编制实施空间类规划，业已取得了显著的成就。2014年3月，该市荣获了具有世界影响力的“李光耀世界城市奖”。对该市来说，这是实至名归。正如该奖提名委员会主席马凯硕所表示的：“苏州市对中国和世界其他国家的城市而言，都是一个值得学习的范本。”笔者调研认为，概括起来，苏州市历版空间类规划编制实施，在以下几个方面，有力有序有效地促进了全市经济社会以前所未有的质量和速度发展。
一是在土地利用效率效用方面。地处我国经济最发达的长三角地区的苏州市，始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，认真落实耕地保有量和永久基本农田保护任务，严格控制建设用地总规模，严肃查处各种违法违规用地，合理统筹城乡各类建设用地，千方百计挖掘存量建设用地潜力。全市土地利用效率效用不断提高。如今，全市各类农用地总面积2834.17平方公里，占国土面积的32.74%。全市建设用地地均GDP2019年即达到了7.56亿元/平方公里。在商务部公布的国家级经济开发区综合考评中，苏州工业园区连续5年名列第一。
二是在城市活力和经济发展方面。苏州市经济总量持续稳定增长，GDP从2003年刚突破0.2万亿元人民币，到2010年达到1万亿元人民币，到2013年超过1.3万亿元人民币，再到2020年超过2万亿元人民币，可谓一路高歌猛进。全市现有14个国家级经济开发区，6个省级经济开发区，8个海关特殊监管区，3个国家一类口岸。全市集聚了1.7万家外资企业，世界500强企业中有156家在该市投资兴业。“十三五”时期，全市规模以上工业总产值、规模以上工业增加值位居全国前3名；境内A股上市企业165家，名列全国第5。高新技术企业总数9772家，科技创新综合实力连续11年居全省首位。
三是在历史文化保护传承方面。苏州市充分发挥历史文化底蕴深厚的优势，切实保护历史文化遗产，使其以更好的状态彰显于现代文明之中。目前，全市拥有2座国家历史文化名城、15个中国历史文化名镇、9处古典园林（被列为世界文化遗产）以及600余处控制保护建筑物，形成了包括丝绸、纺织、刺绣、雕刻和吴门画派、昆曲等丰富的非物质文化遗产，被联合国教科文组织命名为“手工业和民间艺术之都”。作为全国唯一的“国家历史文化名城保护示范区”，该市严格保护古城风貌和水陆“双棋盘”的城市肌理，塑造了古今辉映的城市新形象。全市旅游文化设施和文化产业日益繁荣，城市知名度、美誉度和辐射面、影响力大幅度提升，持续吸引着来自世界各地的游客，2018年即实现旅游收入2751.02亿元人民币。
四是在生态文明建设方面。苏州市大力推进城市绿化环境建设，人居环境质量不断改善。2003年以来，市区年均新增绿地500万平方米，新建了36个市、区级公园绿地和102个小游园，并对一批建成的城市公园进行了提升改造。全市绿色底线更加鲜明。水域、湿地等生态用地总面积3636.58平方公里，占国土面积的36.35%；河湖水面率保持在35%以上；森林覆盖率达到了14.62%。该市PM2.5浓度率先达到国家空气质量二级标准，空气优良天数比例提升到84%以上。集中式饮用水源地水质达标率百分之百，长江干流及主要通江河道水质全部达到Ⅲ类以上，太湖水域连续13年安全度夏。该市已建成全国首个节水型城市群，获批首批国家生态文明建设示范市，并建成全国首个国家生态园林城市群（现有城市公园202个），全市展示出“强、富、美、高”的现代化大都市图景。
（一）坚持履行实践“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。改革开放以来，苏州市历届市委、市政府深知，在促进经济社会发展中，规划的成功是最大的成功，规划的科学是最大的科学；规划的依法依规是最大的依法依规；规划的节约集约是最大的节约集约。反之，亦然。因此，十分重视历版空间类规划的编制实施。从总体上看，苏州市历版空间类规划均坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”，并具体而生动地落实在各项实践中。以苏州市历史文化名城保护规划为例：在改革开放初期，该市就确立了实现经济发展与古城保护“双赢”这个宏伟目标，坚决不搞大拆大建，通过科学安排空间布局，力避“缴学费、走弯路”。该市对古城实施了分层次保护、分年代保护、分系列保护的策略。在分系列保护中，又分园林系列、工艺美术系列、建筑系列、大运河系列、桑蚕丝绸系列、水乡古镇系列、戏曲系列、美食系列、民俗系列、名人系列、宗教系列、重大历史事件系列的12个系列，并切实加以保护。正是依靠科学的超前规划和强劲的实施管理，苏州市在经济社会高速发展的同时，完美保护了千年古城风貌，使其成为令人称羡的伟大奇迹。又如：作为江南水乡的杰出代表，苏州市拥有16万余家工业企业，被誉为“制造之都”。如何优化生产、生活、生态空间？苏州市历届市委、市政府接力破题：山水林田湖草整体保护，城市与乡村统筹发展，产业与环境同治共生。在波澜壮阔的工业化、城镇化浪潮中，苏州市经济社会发生了翻天覆地的巨大变化，但“水道纵横”的面貌迄今未改，2万余条河道、近400个湖泊仍随改革开放深入推进而流光溢彩。
（二）注重本地资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，重点解决各个时期经济社会发展面临的突出问题，开门开放地科学编制空间类规划。笔者调研悉知，从总体上讲，苏州市历版空间类规划不同程度地形成“四级四类”体系。即：设区市级、县（区、市）级、乡镇（街道）级、行政村（社区）级“四级”；总体规划类、分区规划类、详细规划类、专项规划类“四类”。以苏州市2003年～2010年编制的城乡规划为例：其不同时段、不同层级、不同领域、不同区块的总体规划有17个，专项规划有27个，控制性详细规划有32个，详细规划与城市设计有31个，保护与整治规划有16个，市政交通规划有24个。吴中区在分区规划统领下，还编制了单元规划。即：东部开发区规划聚集独墅湖开放创新协同发展示范区“一号工程”，以打造“产业高效协同发展增长极”；中部高新区规划聚集中国中医科学院大学“一号项目”，以打造“产城深度融合发展新高地”；西部度假区规划聚焦太湖生态岛“一号任务”，以打造“绿色生态创新实践示范区”。按照单元规划，分解落实分区规划，明确各类约束性指标和预期性指标。苏州市在编制历版空间类规划中，一是坚持开门做规划，放眼全球化，面向区域性，学习借鉴我国改革先行先试地区开展战略谋划的先进经验，沟通协调周边区域和相关领域面临的突出问题与困难。二是坚持开放做规划，邀请国内外知名的专家团队共同参与，以汇聚各方智慧和共识。如：苏州市城市空间发展战略规划编制，有来自国内外知名的专家研究团队、专家咨询团队14个，形成的专题报告近20个。为充分体现公众意愿，还通过专题座谈、问卷调查、现场访谈等方式，让社会各个群体均能充分参与到规划编制中来。
（三）“一张蓝图绘到底”“一茬接着一茬干”，充分发挥空间类规划的管控、约束作用。在1000多万人口的苏州市，“规划先行”“规划即法”已成为上上下下的常识。如：在苏州工业园区，任何人都不能凌驾于规划之上。苏州工业园区将政府批准的规划公之于众，授权规划师审批各类规划申请。行政管理层不能干预正常的规划审批，技术管理层无权更改已通过法定程序确定的规划。如果投资者提交的规划设计书被规划师否定，可以有2次申诉机会，一旦裁决，就得严格执行。在苏州工业园区，无论工业用地、商住用地，还是公共建筑配套设施用地，都要严格按照规划用途使用，坚决杜绝开发建设中的滥权与随意。有例为证：位于苏州工业园区北侧的苏虹路被誉为“世界500强产业走廊”，飞利浦、三星等1000多家国际国内知名企业云集于两侧。很多企业落户苏虹路时，都希望在其主干道上开设自己的专用物流通道，以方便货物快速进出。然而，这些企业提出的申请均被一一否决，原因是其与苏州工业园区规划不吻合。实际上，在苏州工业园区规划之初，就已经充分考虑了将城市快速路与园区苏虹路实现多通道连接，并将出口加工区等重要物流枢纽规划设计在了园区苏虹路，故可以满足这些企业快速运输货物的需求。为强化空间类规划的刚性约束，苏州市大力推进“法治国土”建设。一是严要求推进依法行政。相关机关紧密配合，规范行政应诉和复议工作，预防和化解行政公益诉讼。二是大力度开展执法监督。依托“慧眼国土”监管平台开展日常巡查，实现对违法用地“及时发现、及时制止”。三是多措施破解执法难题。开展“裁执分离”试点，着力解决国土行政处罚案件执行难的问题。四是重实效维护群众合法权益。严格规范征地程序，实现征地信息主动公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。
（四）围绕空间类规划中的城市定位、发展策略、主要目标，有计划有步骤地策划并实施具有全局意义的重大计划、重要行动和重点工程。苏州市在实施空间类规划中不乏抓手。如：为破解经济社会发展中存在的资源环境承载压力大、开发强度高、耕地“破碎化”、建设用地粗放等问题，苏州市委、市政府于2013年6月提出实施“三优三保”行动计划，旨在“通过优化农用地结构布局保护资源、通过优化建设用地空间布局保证发展、通过优化城镇村居住用地布局保障权益”。“三优三保”行动实施以来，全市土地节约集约利用水平进一步提升，生态环境保护综合效益显现，城乡发展空间不断优化。全市8个行政板块共计编制61个“三优三保”专项规划，盘活存量用地23.43万亩；全市单位建设用地GDP产出从2016年的41.6万元/亩提升到2020年的50.08万元/亩。又如：为给子孙后代留下广阔的发展空间，永久展现江南“鱼米之乡”风貌，苏州市委、市政府于2012年年底出台实施“四个百万亩”工程的意见。其主要特色：一是以规模化为重点，进一步提高“百万亩优质水稻”生产能力；二是以标准化为重点，进一步推进“百万亩特色水产”品牌建设；三是以设施化为重点，进一步提升“百万亩高效园艺”综合效益；四是以生态化为重点，进一步发挥“百万亩生态林地”美化功能。再如：为进一步提高产业用地集约利用水平，促进土地资源高效配置，推动产业高质量，苏州市委、市政府于2020年7月部署开展产业用地更新“双百”行动。即：在永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的基础上，划定100万亩工业和生产性研发用地保障线；通过5年时间，实施100平方公里低效产业用地存量更新。“双百”行动实施以来，苏州市产业转型升级成效初显。2021年前三季度，该市高技术产业实现产值8959亿元人民币，同比增长4.4%；战略性新兴产业实现产值1.0678万亿元人民币，同比增长5.1%。
（五）坚持全局一盘棋，上下同欲，协调联动，着力提高空间类规划编制实施的整体性和协同性。改革开放以来，苏州市编制实施的历版空间类规划，均重视区域内部与外部的整体关系和协同关系。在区域内部，又特别重视主城区（老城区）、近郊区（新城区）、远郊区（所辖县级市）之间的空间结构和布局形态。在方向、目标、任务等方面，不仅在编制阶段注重相互之间的衔接与融合，而且在实施阶段注重相互之间的再衔接与再融合。如：苏州市委、市政府于2020年8月出台《关于推进美丽苏州建设的实施意见》。其瞄准的目标是：到2025年，美丽苏州建设的空间布局、发展路径、动力机制基本形成，生态环境质量、城乡人居品质、文明和谐程度、绿色发展活力位居全省全国前列。到2035年，全面建成生态良好、生活宜居、社会文明、绿色发展、文化繁荣的美丽江苏标杆城市。为落实美丽苏州建设任务，作为国家历史文化名城的常熟市委、市政府，迅速作出了旨在实现“六美”的重大决策。这“六美”分别是：坚持规划引领，构建集约高效利用的空间美图；坚持能级提升，建设功能完备的时尚美城；坚持转型升级，壮大绿色发展的创新美业；坚持生态优先，打造安全环保的清新美景；坚持文体旅融合，推出非凡体验的精品美游；坚持共治善治，彰显小城大爱的文明美德。又如：苏州市的西南濒临太湖、东北依傍长江，京杭大运河贯穿其中。水是该市的景观要素、经济要素，更是该市的文化要素、精神要素。在市委、市政府的统一部署下，该市持续发力，治理水环境，修复水生态，确保水安全，弘扬水文化。以张家港市为例：该市投资37.6亿元，将沿长江的9公里生产岸线全部调整为生态岸线，并腾退出4平方公里的规划产业用地，如今人们在此远眺长江：江风扑面、水天一色、美美与共。地处太湖中央的金庭镇，拥有700多平方公里太湖水域面积。该镇坚持防治与保护齐抓，对其127条流入太湖的小河实行“河长制”，严格落实主体监管责任，从源头上保护太湖水源。
（六）在实施历版空间类规划中，不仅有创新完善的配套政策，而且有科学规范的运行机制。实施好空间类规划，实现人与自然、人与人、人与城市、人与乡村的和谐发展，离不开地方党委、政府的坚强领导和卓越管理。笔者调研悉知，苏州市在这方面确实做到了。举例说来：早在2010年10月，苏州市即出台并实施了生态补偿办法，每年的水稻田、重要湿地、水源地的生态补偿资金和1/4的生态公益林生态补偿资金拨付到行政村，主要用于村民们的耕地、森林等股权固定分红和生态产业发展；每年的风景名胜区的生态补偿资金和3/4的生态公益林生态补偿资金拨付到各乡镇（街道），主要用于景区改造和保护修复、公益林管护和森林防火的支出。据统计，截至2019年年底，苏州全市已累计投入生态补偿资金93亿元人民币，已对104万亩水稻田、30.54万亩生态公益林、140个重要湿地、56个水源地行政村、10.26万亩风景名胜区实施了生态补偿。持续运行耕地生态补偿机制，已在苏州市城乡形成了“种水稻也是种风景”的共识，而且深入人心。在实施空间类规划中，苏州市近年来在姑苏区、高新区稳步开展了城市更新试点。试点中，该市切实强化空间规划引领和土地要素支撑，着力构建由政府统筹领导、社会广泛参与、实现多方共赢的更新工作机制，积极探索采取混合用地模式、实施主体认定和协议变更用地方式、实行差别化地价评估管理、建立适度倾斜的收益分配机制等。该市通过城市更新，使城市在品味上更具高度、在品质上更具精度、在品行上更具温度。
启示之一：充分认清编制实施国土空间规划体系的复杂性和艰巨性
2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。这是我国在全面深化改革大背景下，构建国土空间规划体系的纲领性文件。近3年来，各地抓紧编制县级以上国土空间总体规划，已取得了显著进展，但也面临着这样或那样的问题。应当看到，我国从上到下构建国土空间规划体系是一项极具开创性的宏大系统工程，不仅规模巨大，需要建立“多规合一”的国土空间规划体系，包括建立规划编制审批体系、规划实施监督体系、规划法规政策体系、规划技术标准体系等“四大体系”，涉及的规划层级和类型有“五级三类”，即国家、省、市、县、乡镇等“五级”和总体规划，详细规划、专业规划等“三类”；而且在规划编制前、编制中、编制后，无论理论、路径、方法等，还是政策、技术、标准等，均颇有探索性和挑战性，特别是将涉及中央与地方、地方与部门、地方与地方、部门与部门之间的责、权、利问题。因此，编制实施国土空间规划体系与长期以来分部门编制实施的空间类规划，在规划对象、规划目标、规划过程、规划机制上，都将发生革命性的重大变化，其任务特别繁重而艰巨。不难想见，随着各级国土空间总体规划的实施，还将出现新的矛盾和新的问题。故而，在县级以上国土空间总体规划编制接近尾声之际，我们宁可把实施国土空间规划体系的复杂性和艰巨性看得更严峻一些，也不要盲目乐观。毫无疑问，“建立国土空间规划体系并监督实施”，事关国家、地方、部门治理体系和治理能力现代化。能否编制好并实施好包括全地域、全领域、全要素的国土空间规划体系，是对国家、地方、部门治理体系和治理能力现代化的一项重要检验。对此，我们务必有充分的准备。
启示之二：提前谋划好国土空间总体规划实施各项准备工作，有力有效、精准精细地落实国土空间总体规划中确定的主要目标任务
有言道：三分规划，七分实施。此，足见规划实施的极端重要性。为此，笔者建议：一是要对国土空间总体规划实行“全生命周期”管理。国土空间总体规划的“全生命周期”管理，包括编制、实施和评估、监督等管理。对其每一个目标任务，对其每一个阶段环节，都必须有切实可行且行之有效的实施机制和配套政策来做保障。二是要把公众参与贯穿于国土空间总体规划实施的全过程。通过公示、论证等多种方式，定期或不定期地广泛征求公众意见，发挥社会舆论对国土空间总体规划实施的监督作用，完善专家咨询评议制度。可学习借鉴一些地方已经实施的“人民设计师”制度、“乡村规划师”制度、“公众咨询团”制度等。三是要建立强有力的统筹推进国土空间总体规划实施的机构。市、县两级国土空间总体规划是国土空间规划体系中最重要、最核心的组成部分。其实施的力度，直接决定国土空间规划体系构建的成效。各地可在原城乡规划委员会、土地规划委员会的基础上，组建新的国土空间规划委员会，作为各类国土空间规划方案审议并实施监督的重要议事机构。四是要在国土空间总体规划战略统领、刚性管控下，指导详细规划、专项规划和乡镇规划、村庄规划的编制完善工作。其在思路上、目标上、方法上、标准上，均应立足于新发展阶段、谋求高质量发展，绝不能是“穿新鞋走老路”。在这方面，江苏省自然资源厅近日专门发布了《江苏省城镇开发边界内详细规划编制指南（试行）》，并就加强详细规划管理发出通知，明确了10点要求。五是要加快国土空间信息平台建设。国土空间规划体系中的各类调查监测数据、审批考核数据、基础测绘数据及其目标任务中的各项约束性指标、预期性指标等，最终都要落实在“一张图”上。为提高监督管理的效率和效用，必须加快创新完善国土空间信息平台。六是要趁时乘势，借智藉力，充分利用各种社会媒体，广泛深入地宣传国土空间总体规划，不断强化各级领导、单位法人和全体公民的规划意识。
启示之三：从理论和实践上积极探索进一步提高国土空间总体规划的实施效果，促使国土空间总体规划在推动经济社会高质量发展中发挥更大的作用、作出更大的贡献
众所周知，“规划实施不佳”是一个世界性的难题。其难就难在规划实施与规划编制的脱节。为此，笔者建议：一是要以难题为导向，及早谋定应对之策，以解决国土空间总体规划落地实施中大概率会遇到的问题。如：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟认为，一个完善的国土空间规划体系，必须按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，遵循“充分发挥中央和地方两个积极性”的原则，既要能够维护中央的集中统一领导，有效落实“自上而下的约束性”，又要能够赋予地方应有的自主权，充分保障“自下而上”的灵活性。鉴于此，在落地实施国土空间总体规划中，必须建立并完善中央和地方之间的利益平衡和协调机制，做到既维护“自上而下的约束性”，又保障“自下而上的灵活性”。在这方面，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员黄征学等认为，为确保国土空间总体规划落地实施，必须分类施策：其一，实施差异化的土地政策；其二，完善精准化的财税制度；其三健全精细化的投资政策；其四实行更加精益化的产业政策。二是要把涉及自然资源规划的相关学科理论和专业知识最充分、最有效地调动和融合起来，逐步建立具有中国特色的国土空间规划理论和学科。前不久，自然资源部国土空间规划局在政府采购网上发布竞争性磋商公告，向社会公开征集了22个研究性课题研究单位。此为创举，十分必要。事实上，包括省、市、县3级，在国土空间总体规划实施过程中，均会遇到或多或少、或大或小的理论与实践问题，都可以通过内外结合、上下结合的方式方法加以研究，并及时将研究成果转化应用。三是要大力开展创新活动。对实施国土空间总体规划来说，创新既是永恒的主题，也有不竭的动力。因为我国从未实施过国土空间总体规划，所以在国土空间总体规划实施中拥有巨大的创新潜力。建议结合国土空间总体规划实施，开展诸如城市群和都市圈国土空间开发保护方法和路径创新研究，国家和省级重要战略叠加区国土空间规划创新完善等试点，并以此来指导面上的国土空间总体规划实施。四是要加快国土空间规划立法进程。我们干任何重要工作，都需要有法制、体制、机制来保障，编制实施国土空间规划体系同样如此。必须加快“国土空间规划法”立法，确定并规范“建立国土空间规划体系并监督实施”。而且，此项立法在内容上必须与拟制定的“耕地保护法”相衔接。与自然资源相关的《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》等，在内容上也须做相应的修改完善。五是要科学谋划和尽早启动国土空间规划督察执法工作。我国的行政权从性质上分为决策权、执行权、监督权等。根据行政监督的主体与对象的不同，我国的行政监督又分为行政系统内部监督、行政系统外部监督。而国土空间规划督察执法工作，一方面要负责行政系统内部监督，另一方面要负责行政系统外部监督。其督察执法的力度，直接影响国土空间规划体系建立和实施的效能。建议自然资源部和国家自然资源督察机构，抓紧总结并吸纳此前我国实施的城市规划督察执法制度、矿产督察执法制度、土地督察执法制度，林业督察执法制度、海洋督察执法制度中的有益经验，并参考借鉴俄罗斯、美国、法国、英国、荷兰等国家的相关督察执法制度，顶层设计好我国国土空间规划督察执法体系。建议强化“国家督察”职能，选择适当时候，在全国部署开展国土空间规划督察工作，以监督检查各地落实党中央、国务院赋予的“建立国土空间规划体系并监督实施”职责的进展情况。
本文作者：顾龙友，自然资源部咨询研究中心特邀咨询委员，原任国家土地督察南京局巡视员兼副局长，曾任中国国土资源报社总编辑。
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