国内外城市“以人定居”住房体系构建的经验与启示

柏林是德国的政治、文化、经济及交通中心，也是德国面积最大、人口最多的城市。然而，截止2018年底柏林登记人口共计365万，与1995年相比总人口增幅不足5%，且65岁以上人口占比高达19.2%。人口增速的缓慢和严重的老龄化现象使得提升人口聚集力、吸引年轻人口成为柏林城市发展的迫切需求。

基于此背景，柏林政府对住房价格进行严格管控，并实行鼓励租赁住房建设、租客友好的住房政策，通过减轻年轻就业人口的居住成本提升城市的人才吸引力。一方面，政府通过低息贷款和货币补贴调动私企、社会机构建设租赁住房的积极性，提供稳定、充足的长租房源。2019年，柏林由个人持有的住房占比仅为25.8%，六成以上的住房由私人企业主体、社会非营利性部门持有。另一方面，严格控制租金增幅、保护租客权益，并将租金管制与补贴挂钩。在激励与管控政策下，柏林租房率高达75.8%，建立了多元供给、租客友好的租赁住房体系。

新加坡是一个总面积仅714.3km²的“城市国家”，面对高达7485人/km²的人口密度和多元混合的族裔结构，解决房荒、稳定民生是新加坡住房政策的首要目标。20世纪60年代，新加坡政府便设立“建屋发展局”全面负责大规模公共住房建设，并持续通过无偿供地、财政补贴等措施支持公共住房体系发展。在政府主导的住房体系下，新加坡存量住房总规模146.7万套，其中72.4%为公共住房“组屋”。81%以上的新加坡家庭均居住在“建屋发展局”所提供的公共住房中，形成了独特的“普惠型”公共住房福利体系。

新加坡的公共住房以出售的方式提供给公民。政府通过精细的管控政策维持公共住房福利性与流动性之间的平衡，并建立动态回访、闭环流通机制，从而促进公共住房资源配置的公平性和精准性。在政府主导下，新加坡形成了普惠化的出售型公共住房体系，住房自有率高达88.9%，被公认为“住有所居”的典范。

深圳以创新产业经济为主导，迫切需要提升创新人才吸引力。然而，早期“产业优先”的空间战略和大量城中村的生产性城镇化建设，导致了深圳有效住房供给不足、房价高企、住房保障体系落后等住房问题。2020年，深圳平均人口年龄为32.5岁，就业人口月薪资中位数5199元，房价中位数6.9万元/m²，悬殊的房价收入比对吸引年轻人才、提升创新创业活力形成了抑制。日益悬殊的房价收入比使具有“住房夹心层”特征的人才“望而却步”。

近年来，深圳不断完善面向人才的住房政策。2016年“13号文”将人才住房从保障住房体系中独立出来。2019年“深圳市人才住房建设标准”针对多层次人才类型及家庭结构制定差异化的产品标准。此外，深圳引入市场主体整体运营城市更新项目形成的租赁住房，以优化价格定向配租给经认定的人才，形成政企合作、定向匹配的人才住房供给模式。

借鉴国内外典型城市的经验，建议广州可从供给目标、结构、渠道与公共资源配置四个维度推进“以人定居”策略，完善住房体系。

悠久历史和兼容并蓄的社会文化造就了广州复杂、多元的人口结构。2010-2020年，广州年净增常住人口近60万，满足新进人才的住房配套是支撑产业经济发展的关键。同时，2020年广州市65岁以上人口占比高达18.3%，保障老年人口等弱势群体的住房需求是稳定民生、落实“人民城市为人民”的重要举措。

基于支撑产业经济、保障社会民生的双重目标，广州未来需要面向多元人口结构，以“低端有保障、中端有市场、高端有供给”为思路，完善多层次、多产品的住房体系。

围绕匹配广州多元人群住房需求的目标，一方面结合人口动态监测、住房需求调研等，引导住房产品按需供给。另一方面结合国土空间“一张图”信息动态共享，运用增存并举、租购并举、国集并举等策略，统筹管理，挖掘存量土地与住房的供给潜力。通过人、房、地三个维度精准匹配，促进多层次、多产品住房体系的落地。

改变住房市场与住房保障二元分隔的住房体系，建议落实政策激励，充分调动企业、人才住房专营机构等市场力量参与共有产权房、保障性租赁房、集体土地长租公寓等的建设与运营。一方面，通过税收减免、审批流程简化等，提升保障性住房项目的利润空间；另一方面，在居住用地出让环节设置专供用地、出让管控、地价优惠等前置引导。充分发挥市场主体的力量和市场配置作用，促进住房保障体系的有效构建与高效运行。

公共住房作为政府所掌握的的稀缺公共资源，是城市调整人口结构、促进高质量发展的重要抓手。然而，封闭、粗放的管理模式往往导致公共住房污名化、资源错配等问题。因此，在目标上建议转换“兜底”思维，实现公共住房与对城市产业经济发展的关键人才定向匹配；建立精细化管理机制，通过周期性验证资格、允许公共住房 “闭环”流动等措施，避免有限公共资源闲置、错配，实现公共住房资源的效益最大化。