双评价在国土空间规划中的应用

导 读

2022年9月27日，中国土地学会和中国国土勘测规划院共同举办了第十期“土地大讲堂”。本次讲座嘉宾是中国国土勘测规划院规划总师，自然资源部高层次科技创新团队国土空间规划团队首席专家贾克敬研究员。北京大学城市与环境学院教授，城市与区域规划系林坚主任主持本次讲座。本文为贾克敬研究员题为“双评价在国土空间规划中的应用研究”的主题讲座内容，已经报告人审阅。

  

贾克敬

中国国土勘测规划院国土空间规划领域总师、研究员

自然资源部高层次科技创新团队国土空间规划团队首席专家

中国土地学会规划分会副主任委员、秘书长

全国生态保护红线审查专家组成员

内容简介

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称双评价）是国土空间规划编制、实施、监测的基础性工作。双评价旨在刻画区域资源禀赋和生态环境本底条件，甄别国土空间开发面临的主要资源环境风险类型，辨识资源环境风险在空间上的分异，追寻引发资源环境风险的原因，提供多情景的国土空间开发保护格局优化方案，从而有效支撑三条控制线划定、规划目标指标确定、主体功能分区优化等规划决策。此外，在服务国土空间规划编制的同时，也为资源环境承载能力监测预警工作奠定了基础。

第一部分：双评价的背景与技术方法

长期以来，我国一些地区资源环境承载能力已达上限，生态破坏、环境污染问题突出。对国土空间的过度开发和无序开发，导致人口经济与资源环境的空间失衡，是产生资源过度消耗、生态退化和环境污染问题的根本原因。因此，开展双评价工作对于推动生态文明建设意义重大。

从国内外研究进展看，资源环境承载能力理论方法由最初对某一单因素的评价发展为多因素的综合评价，由对人口的承载能力评价，发展为对人口和经济强度的综合承载能力评价。目前承载力评价研究还存在一定局限性，具体表现在：理论仍不成熟，概念尚不统一，各种评价技术方法均存在一定的局限性，且多停留在学术研究层面，在应用于国家决策方面存在明显不足。

自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》对在国土空间规划中开展双评价工作提出了明确要求：综合考虑水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等要素，优先开展生态重要性和脆弱性评价；在扣除生态安全底线等基础上，识别农业生产（种植业、畜牧业、渔业）和城镇建设的适宜性区域，本着水土匹配原则，依据水资源约束程度测算承载规模；将适宜性评价结果对比国土空间利用现状，识别问题和风险，提出未来耕地和城镇建设潜力规模和空间布局优化方向，并针对气候变化、技术进步、重大战略或工程、生产生活方式转变等开展多情景分析。

第二部分：开展双评价需要把握的六个要点

双评价工作在实践中也存在一些不足，如一些地方的评价结论与规划对策相互脱节，空泛笼统，缺乏针对性。开展双评价工作需要把握六个要点。

一是因地制宜，抓住影响区域国土开发的“短板”要素。瞄准评价区域的“短板”因素，即对区域国土开发形成最大制约的资源环境因素，是承载能力评价的关键所在。

二是尊重规律，强调承载力的动态性和相对性。资源环境承载能力是考虑有限的水土资源禀赋、生态健康水平和环境容量下，以及人类可接受的消费水平和宜居水平下的相对数量，会因经济投入、科技进步、政策因素、关键资源流通而发生变化，要充分考虑评价系统的开放性和不确定性。

三是提示风险，推动形成绿色发展方式和生活方式。通过评价管控国土空间开发强度，引导国土开发合理布局，促进土地利用方式转变，倒逼发展方式、生活方式和资源利用方式的绿色转型。

四是统分结合，注重单要素评价的针对性、精准性、客观性。注重水资源、土地资源、生态健康、环境质量、自然灾害等单要素评价结论，避免综合评价“淹没”重要单要素评价信息。

五是实事求是，避免陷入双评价“万能论” 或“无用论”误区。提升数据的完整性和可靠性，强化评价的逻辑性，确保评价结果符合常识。

六是回归初心，为国土空间规划决策提供基础支撑。双评价要避免为评价而评价，其根本目的是在资源环境问题和分析开发现状基础上，为寻求最可持续的国土空间利用方式，确定科学合理的规模和布局，制定差别化的国土空间开发保护制度建设提供决策支撑。

第三部分：双评价支撑规划决策的六方面应用

双评价如同搭积木，通过逻辑组合模拟不同情景，服务不同需求，但万变不离其宗，核心是服务规划决策。

一是识别不同区域影响国土开发的资源环境短板要素，制定差异化的开发保护对策。在《全国国土规划纲要（2016-2030年）》的编制研究中，以承载力评价结果为基础，综合考虑不同地区的生态功能、开发程度和保护方式，突出环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大资源环境主题，区分保护、维护、修复3个级别，形成陆域国土16类保护地区，提出构建了“五类三级”国土全域保护格局。

二是识别生态保护重要区域，划定生态红线，优化生态安全格局。开展生态功能重要性和脆弱性评估，为划定、评估、审查生态保护红线奠定基础，为形成和优化生态安全格局提供依据。

三是紧扣粮食安全主题，明确耕地“保、退、补、治”规模，优化耕地保护格局。通过农业适宜性评价和承载规模测算，回答需要重点保护的优质耕地在哪里、耕地后备资源潜力有多少、生态退耕如何安排、耕地综合整治怎样布局等问题，进而为优化耕地保护格局提供依据。

四是突出底线约束，预判发展潜力，提出城镇建设的合理规模与布局。在扣除安全底线基础上，综合考虑水土资源限制、交通区位条件、人口经济发展趋势、集约利用状况、未来城市空间形态等因素，为确定城镇建设规模、划定城镇开发边界提供依据。

五是围绕主导功能定位，完善配套政策，支撑主体功能区战略格局优化调整。基于双评价成果，科学优化主体功能分区，为制定差异化政策，分类精准施策奠定基础。

六是研判趋势，提示风险，为开展资源环境承载能力监测预警奠定基础。中央提出，要建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的资源环境承载能力监测预警长效机制。在双评价基础上，进一步判断区域资源环境承载状况，进而为确定资源环境承载能力预警级别奠定基础。