深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是全自然资源系统的一项重要政治任务。为推动新思想在自然资源领域全面落地实施，本报推出专栏“奋进新征程 建功新时代·学思践悟”，邀请自然资源系统领导干部、各级政府领导干部和业内外专家学者等分享所学所思所悟，领学习之先风，解实践之困惑，谋事业之发展，为建功新时代凝聚力量。
党的二十大报告提出，要建设现代化产业体系。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化。巩固优势产业领先地位，提升战略性资源供应保障能力，推动战略性新兴产业融合集群发展。
为经济发展提供土地要素保障一直是自然资源管理部门的重要职责，发展实体经济，确保重要产业链供应链安全，都需要工业用地支撑。充分发挥工业用地对实体经济的支撑作用，既要发挥市场配置资源的决定性作用，也要发挥好政府的作用。
工业用地作为一种特殊的资源，是实体经济发展的重要支撑。一直以来，自然资源管理部门对工业用地都采取支持和鼓励的政策。自然资源部办公厅印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，基本涵盖了对各类产业用地的支持政策，对于实体经济发展起到了很好地推动作用。可见，政府的制度政策对实体经济发展至关重要。
虽然市场在资源配置中起决定性作用，但当市场机制不能有效发挥时，就需要有为政府彰显其“看得见的手”的功能，弥补市场失灵的缺陷。对于国家和地区发展起重要作用的实体经济，需要政府在用地政策上予以支持。
在工业化发展不同阶段，政府所起的作用也在不断变化。改革开放初期，市场缺失或不完善，政府就成了市场的补充或替代，通过高效的资源配置，在推动经济增长的过程中获得更多的资源，建设和完善市场经济。随着经济发展，政府实现了职能转变，从促进市场功能发挥到弥补市场不足。虽然政府缺少市场的灵活性，但在采取重大行动方面，比市场更能统筹资源利用和分配。因此，有效市场与有为政府更好结合，是实现生产要素优化配置的重要手段。正是市场与政府间“双轮驱动”相互促进，创造了中国经济高速发展的奇迹。
实体兴，国家强。随着我国经济社会快速发展，实体经济的地位越来越重要，工业成为衡量城市竞争力的核心指标。近年来，广州、深圳、天津、合肥、常州等多地重提“工业立市”，将制造业的重要性推向新高度。实体经济发展越来越受到政府重视，保障工业用地需求成为实体经济发展的关键。
第三次全国国土调查数据显示，全国城镇村及工矿用地3530.64万公顷（52959.53万亩），10年间增幅约23%。另据《中国城市建设统计年鉴（2020年）》计算，全国工业用地面积占全国城市建设用地规模的19.4%，大量工业用地的投放，有力保障了经济社会发展的用地需求和工业化进程。
近年来，按照新发展理念的要求，绿色低碳发展逐渐成为中国经济增长的新方向。城市经济的转型升级也是服务业产值比重不断升高的过程。但对于刚刚步入工业化后期的我国来说，工业化进程远未结束，工业对推动经济发展的主要地位没有变化，工业的发展依然是推动全员劳动生产率提高的主要力量。
我国已有多个地方划定了工业用地保护区。东莞、珠海、佛山等地正在探索工业用地供应机制改革。例如，珠海市颁布了首部专门规范工业用地控制线的地方性法规——《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》，要求全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，不同级别实行不同强度的保护。不仅沿海地区继续发挥制造业的历史优势，在中部和西部地区，如合肥、株洲、重庆、成都等地也形成了若干高度集中的制造业板块。
在工业化、城镇化的跨越式发展中，自上而下的政府推动是一个鲜明特征。从国土空间规划、土地出让到基础设施建设、旧城改造拆迁等，政府都是土地资源配置的重要力量。将市场和政府两种配置方式结合起来，才能实现资源配置综合效益最大化。
《物权法》规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，由此界定了工业用地的经营性性质。但事实上，部分地区出让工业用地往往不具有盈利性。近些年一些地方甚至出现政府探索划定工业用地保护区的做法，这表明工业用地具有准公共物品性质。当公共物品的供应产生市场失灵时，就需要发挥政府的作用。
从全球范围来看，国际产业竞争正在从产品竞争升级到产业链群之间的竞争，主要经济体纷纷出台政策措施加强对产业链供应链的国家干预。产业链形成的基础建立在工业用地之上，产业链的公共物品属性也决定了工业用地的属性。
为了保障经济发展，政府需要不断地调度土地、劳动力、资本等资源并将其投入生产，以满足社会需要。在加快构建新发展格局的背景下，政府职能的转变，以及对产业用地政策的功能、定位、实施方式和手段都需要与时俱进，不断调整优化转型，以便更好地满足国家战略需要。新发展格局下需要重新认识政府与市场的关系，发挥产业政策在协调政府与市场关系中的作用，构建政府与市场双向互动、实现双赢的机制，实现更高质量、更有效率、更为均衡的发展。
国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》明确，鼓励优化产业用地供应方式。当前，各地探索推进的“标准地”改革就是工业用地供应方式的改进。所谓“标准地”，即一块工业用地在出让前就规定了产出、税收、投资额等标准，达到此标准才能获得土地使用权。“标准地”制度为简化工业用地的出让方式提供了可能。
在探索经济高质量发展过程中，很多事关地方经济发展的重点项目，对成片的土地需求越来越大。在减量发展、盘活存量的背景下，需要通过对现有厂房和零散的建设用地再开发才能形成连片土地。搬迁腾退过程中如何协调不同主体的利益诉求，需要从整体利益出发，通过激励机制等手段协调配置各类资源，兼顾现在和未来，正确发挥市场作用和政府作用，自如运用“看不见的手”和“看得见的手”。
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原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：优化工业用地配置 支撑实体经济发展 | 学思践悟
规划问道
