【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《夹缝中前行——澳门特区都市更新的治理演进与实施困境》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
自1999年回归以来，澳门特别行政区的人口随社会经济快速发展和外来投资加剧持续增长，在楼宇老化现象严重的影响下，澳门特区原有的存量开发模式——“旧区重整”已无法妥善解决特区积压已久的住房供应、基础设施短缺与城市肌理杂乱问题。“都市更新”理念也随着澳门本土居民对住房、产业和公共服务产生新的空间需求而诞生。然而，澳门都市更新正面临着城市转型带来的资源短缺，以及私有土地征收制度、风貌管控与开发管控及规划缺位等现实约束带来的“夹缝”。高度碎片化的业权关系加剧了产权回收或协商的难度，使更新项目长期处于博弈状态（图1）。澳门本岛历史城区缓冲区内，都市更新通过增量开发实现更新受到文化遗产保护、景观管制、高度控制等各种空间管制的约束（图2）。据此，笔者通过逻辑演绎和案例分析，探究2019年以来澳门都市更新治理转型面临的现实困境和深层次成因，深入探讨都市更新治理转型的内在逻辑，并以祐汉七栋楼群项目为例，解析都市更新改良对更新实施的影响，以及其中折射出的政策局限性。
图1 澳门特区土地产权分布图
资料来源：根据澳门地籍网（http://cadastre.gis.gov.mo/）数据绘制
图2 澳门特区土地开发条件约束
资料来源：《澳门特别行政区城市总体规划（2020—2040）》，附件三图二
2011年特区政府推出《旧区重整法律制度》，但仅两年后该制度便被撤回。2016年，澳门成立了都市更新委员会，作为咨询机关协助特区政府制定都市更新政策。2019年，特区政府又设立澳门都市更新股份有限公司取代了都市更新委员会，协调和推动一切与都市更新有关的活动。“旧区重整”向“都市更新”的迭代并非简单的概念更替，而是更深层次的城市更新目标转变与制度设计的纵深演化。“都市更新”强调政府权力下沉，通过与社会力量合作促进多元主体利益协商。治理结构为“政府监督，专业机构运作，社会组织参与”的多元共治模式。
“权力下放—融资拓展—民生经济”构成了都市更新治理转型的内在逻辑（图3）。然而，都市更新仍存在外部资金依赖、制度不完善和规划缺位等问题。都市更新法律制度体现了一种包容的更新政策导向，强调了对利害关系人的保障，鼓励拓宽更新融资渠道，但是对更新活动的规划管控和公共利益还原要求尚显不足；都市更新制度尚未出台细则来关注更新项目本身的融资平衡问题，也没有提出私有业权下的反公地困局解决方案；都市更新项目的运作模式尚处在实践探索之中，这些都对都市更新公司的持续运营带来挑战。
图3 澳门特区都市更新的内在治理逻辑与运作
研究进一步以祐汉七栋楼群更新项目为例（图4），检验都市更新治理转变对更新实施的影响。案例表明，祐汉项目在更新方式、资金来源、协商谈判方面出现了积极的变化（表1）。因受制于现有法律法规，项目未提出具体的利害关系人协调平台构建路径，部分业权人未能清晰了解自住单位的产权归属。由于缺乏征购标准的引导，业权人无法判断目前提出的拆迁补偿收益是否能平衡失去业权后的经济价值。透过祐汉案例，可以窥见澳门都市更新仍然面临的制度性约束与实施障碍。一是都市更新尚缺乏稳固可靠的更新资讯交流渠道，短期内未能解决私有业权的确权难问题。二是业主拆迁补偿要求分散，难以达成共识，协商交易成本高昂。三是社会组织参与更新协调缺乏政府赋权和政策支持，导致其作用发挥有限。
表1 祐汉项目在“旧区重整”与“都市更新”两阶段的更新模式比较
建构中的都市更新法律制度尚存在细化、配套政策缺位的遗憾，缺乏保障产权主体权益和维护社会公共利益的统筹考量。澳门都市更新面临的私有产权碎化、历史保护与更新的空间矛盾、更新空间腾挪约束等问题短时间内尚未得到消弭。澳门政府主导的都市更新可在以下几方面进一步提升多元合作的治理能力：（1）建立实质性的公私合作更新治理机制，允许具有更新实施经验、资金能力和社会责任的市场化企业作为独立的更新统筹主体；（2）通过完善更新配套政策，加强更新制度对业权人和更新实施主体的权责利界定；（3）厘定社会组织参与都市更新的职能及权责范围；（4）拓宽更新资金来源端口，探索更新项目的市场化融资方式。UPI
注：文中未注明来源的图表均为作者绘制、拍摄或整理。
作者：姚之浩，苏州科技大学建筑与城市规划学院，讲师，硕导。yaozhihao_1984@163.com
黄梓卫（通信作者），澳门城市大学创新设计学院，博士研究生。u21092120016@cityu.mo
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 夹缝中前行——澳门特区都市更新的治理演进与实施困境【抢先版】
规划问道
