城市更新，如何“更”，怎么“新”？

进入2023年，各地城市更新行动步履坚实：北京提出深入开展城市更新行动，探索社会资本、社会力量参与城市更新的机制模式；广州计划至2025年累计推进城市更新100平方公里；武汉将2023年作为“城市更新年”，推动城区从“增长”向“成长”转变……

党的二十大报告强调，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。在贯彻落实党的二十大精神的开局之年，各地纷纷在对城市更新的实施中，探索提高城市内涵，实现提升式发展的新路，在“留旧”与“更新”之间，用绣花功夫治理城市。

施展绣花功夫，正是因为过去规模扩张驱动的发展模式，已然不可持续。当下，我国的城乡建设正整体步入“存量时代”，以往增量时代的规划管控和土地资源配置方式不再适配新的发展阶段。在资源环境紧约束的背景下，城市更新成了存量时期主要的城市发展和空间治理方式。这也是目前我国国土空间规划管理的一个重点领域。

以北京为例。作为主动减量发展的超大城市，北京在城市更新行动中以控制性详细规划和城市更新专项规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹；在街区的尺度上统筹评估多元价值，按照“一控三导”（管控图则以及规划设计导则、规划实施导则、存量更新导则）进行规划管控。其中，存量更新导则梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求。

随着国土空间规划体系基本建立，在“多规合一”的框架下推进城市更新的路径愈发清晰。作为上承国土空间总体规划、下接实施治理的“中腰”，控制性详细规划在城市更新和乡村建设的实际操作中，发挥控指标、定功能的重要作用，助推城市空间价值释放、治理水平提升，为地方当下迫切的发展需求输送长久的内在动能。

值得关注的是，北京、上海、广州的更新实践已经嵌入时空一体的国土空间规划“一张图”。由规划“一张图”系统对城市更新进行全生命周期管理，让存量区域的规划建设和管理更加智慧，更有利于统筹配置、高效利用空间资源。

在实践中，我们仍要坚守城市更新的初心。要始终记得，人民城市人民建，人民城市为人民。

过去，我们有过不少按照“千城一面”的方式进行商业开发的更新项目，仿佛剥离了城市有温度的呼吸，只留下沉默的骨架。这样的项目新是新了，但最初开门迎客的热闹过后，往往会因为失去了城市“活”的气息而缺乏后续吸引力。

在现阶段城市更新的实践中，则处处可见“以人民为中心”，鼓励多元参与的制度设计。比如，上海鼓励各区邀请市场企业、园区等多元主体共同参与更新相关规划编制，同步开展建筑方案研究，有效衔接规划、建设、实施、运营等环节。南京在产权状况复杂的更新区域，如小西湖历史风貌区，允许产权主体按实施单元申请参与微更新，保留了街巷肌理和历史文脉的同时，提升了居民的参与度和满意度，等等。

“城，所以盛民也。”宜居、韧性、智慧的城市无论怎样千姿百态，首先都是服务于人民的。各地因地制宜，无论以怎样的具体路径推进城市更新，最终都要落到提升人民群众获得感、幸福感、安全感上来。

作者：阎炎

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