对控制性详细规划管控策略与上位规划衔接机制的思考

小编：国土空间规划体系下，控制性详细规划所遵循的上位规划逐渐变得清晰且统一。其次，五级三类体系内的控规所覆盖的范围扩大至全域、覆盖地类扩大至全要素，超出原控规的内容。最后，国土空间规划中治理语言与空间语言的融合也对控规提出了更高要求。控规的目标与内容、成果与形式等都将发生深刻的变化，所必须传导和承接的上位规划内容远超原先城市规划体系下的上位规划内容，因此，研究控规管控及对各类上位规划衔接机制的探讨具有重要意义。今日为大家推荐文章《对控制性详细规划管控策略与上位规划衔接机制的思考——基于玉林市国土空间规划体系构建的实践探索》，作者：陈诗飏、刘晓、黎慧、张梦。原文由《理想空间》编辑部提供，以下内容来自“ 规划建设前沿”。

本文首先梳理了新背景下控制性详细规划在衔接机制上面临的主要挑战。并在此基础上，结合玉林市国土空间规划编制，从设置单元层级、控规自由裁量边界、控规弹性规则、配套控规弹性机制等层面尝试进行一定的探索。最后总结并提出空间规划改革下完善总体规划对控规传导方式的几点建议：建构配套管理机制，底线刚性管控，市场要素配置弹性可调，高标政策引导的管控策略，从而推动实现以人为本的高水平空间治理变革。

作者：陈诗飏、刘晓、黎慧、张梦

五级三类的国土空间规划体系已经基本明确，全要素全地类的国土空间总体规划作为空间类纲领性规划，是地区国土空间资源管理的顶层设计。而控制性详细规划，作为长期指导和对实际建设进行管控的基层规划，已被纳入空间规划体系并作为详细规划的重要类型，将延续其在国家规划体系中的关键角色。在地区空间规划体系的构建过程中，由总体规划向控制性详细规划的传导方式和路径至关重要，是决定空间总体规划的各类战略和布局能否有效落地的关键因素。

与此对应，在新的规划体系下，“控规”编制的上位规划依据变得清晰而统一，控制性详细规划在编制过程中，所必须传导和承接的上位规划远超原先城市规划体系下的上位规划内容。新时期的控制性详细规划除了应对传统控规实践中应对市场灵活性低、行政随意性大的问题之外，还面临更巨大的挑战。因此，研究控规管控及其与各类上位规划衔接机制的探讨具有重要意义。

多规合一背景下，覆盖在城市某个控规地块之上的政策意图和管控内容扩大了。

新增内容主要包括但不限于自然资源、文化遗产和生态环境，即使是在相同的领域，诸如城市更新，在空间规划的语境下，低效用地、存量盘活、增减挂钩、集体经营性建设用地等内容的重要性超过了对于城市建成环境改造的重视程度。其次，一些原先不那么具体的指导性内容在空间规划之下会被量化，并以指标分配的方式逐步下达到具体控规地块中。最后，在编制对象上，控规随着国土空间治理视野的放大将覆盖到所有的地类。

国土空间总体规划采用结构性管控加规划分区的管控方式，相较之前用地地块的方式，其放大了总体规划的弹性，提升了总体规划应对市场变化的能力，也为后续的控规编制预留了充足的自由裁量的空间。但弹性的增大对城市治理水平和规划管理能力提出了更高的要求，历史经验证明无限制的自由裁量权容易产生混乱的城市建设和无序的行政管理，以项目为引导的控规调整也会使战略性和综合性的上位规划指导意义严重削弱。诸如在控规中如何落实并完善总体规划的结构，如何确定规划分区提出的用地混合、功能混合的比例，这些问题很难在总体规划层面提出非常具体的规则，只能依靠控规编制时基于地块提出针对性的要求，这在一些地区是很难实现的。

单元规划衔接及自由裁量内容示意图

空间规划将治理语言和空间语言融合在一起，部门事权关系转化为空间权力关系，这对规划编制提出了更高的要求。一方面，管控工具和空间管理逻辑发生了变化。在原来城市规划方法的基础上，对于城市内部的空间更多地融入了底线思维、效率思维和政策管控思维等，并且融合土规后能够使用的政策管控工具更加多样化了。

另一方面，随着国家行政体制改革的不断深入，对事权主体的责任要求进一步明晰，实施主体与责任主体捆绑在一起，已在根本上影响着控规的编制方法。因此，各地应根据地区实际的管理特点和管理需求做出针对性的调整，设计贴合地区的空间管理体系。在编制城市控规之前除了对地区控规编制导则等基础性内容进行熟悉，还应对地方的控规实际管理方式和可运用的管理工具做充分了解，才能编制有效能落地的控制性详细规划。

社区级绿道及公园管控规则下的控规实操示意——空间管控

在《玉林市国土空间总体规划（2021—2035年）》项目中，对于控制性详细规划与总体规划之间的传导机制主要进行了四方面的探索。目前的探索主要还是在城市开发边界内部。

本文认为当前背景下，战略性的空间总规和实施性的地块控规之间是不可能直接衔接的。主要原因有以下四点：一，总规采用的规划分区与地块采用的地类分类之间的关系并非原城乡用地分类的树状结构的对应关系。二，总规的指标和战略分解不可能直接落实到地块，超出总规可考虑的深度，且将使地块开发完全丧失实施性。三，总规附带的政策意图和管控的实施主体与地块开发主体之间并不对应。四，总规与地块控规使用的管控工具的精度就是不同的，即使单纯从制图上就是不可实现直接衔接的。

综上，本文认为有必要设置一级中间层级，既能有效地将城市总体战略和空间结构分解，又能有效地将一部分内容传导到下一尺度的控制性详细规划。这种做法收束了一部分自由裁量权，一定程度上缓解了上述应管控机制增大导致的弹性增大的问题，但也为实际地块开发留出了一定的弹性。同时，从精度上来说，也将误差减少到一个可接受的范围。很多城市在原总规中也已经在使用单元规划了，包括北京在国土空间规划中也采用了类似的方式，笔者认为这种方式在未来应是一种常规动作。

社区级绿道及公园管控规则下的控规实操示意——用地方案

本文认为应区分控制性详细规划的“底线型规则”内容和“引导性的规划”内容：在玉林实际项目编制中，通过与甲方的探讨，认为控制性详细规划应承接落实上位规划在目标定位、总体结构、结构性道路、市区级以上设施及蓝绿空间、区域性重大设施方面的要求，作为强制性要求严格传导并落实；而在城镇具体开发建设、非结构性道路交通、居住生活配套设施，以及蓝绿空间、非区域性的重大设施等方面，控规是对上位规划的深化与细化，需要上位规划预留一定的弹性空间，可以“适当地、谨慎地”赋予控规编制自由裁量的空间。本文基于玉林市在编制单元规划指引的实践基础上，尝试提出控规自由裁量的边界（表1）。

结合弹性管控要素及实际操作中的落实，本文提出在编制空间总体规划时，就应设计好传导至控规的弹性规则，包括四大类：用途管制、指标管控、空间落位、通则标准。总体形成以用途管制为基础，以指标管控为核心、以空间落位为辅助、以通则标准为补充的弹性管控方式。

其中，用途管制主要针对用地功能的细化，引导用地布局不偏离总体大方向的同时，给予弹性空间，根据实际建设的需要完善相关配套或兼容功能，奠定整体控规格局框架。

指标管控通过上下限指标控制或区间控制的方式，从规模总量、开发强度、服务能级等方面提出控规编制的基本条件，并结合地方功能发展导向和公众的实际需求，预留调整余地。

空间落位通过类图则的形式，通过弹性边界、线形走向控制及点位控制的方式，将管控要求落实到图面，形成具象化的管理方式。

通则标准则以通则、导则的形式，为控规的落实提供选择库或标准引导。

以上方式在广州等多个城市已有探索，在实际操作过程，宜根据管控对象，选择其中1~4类管控方式，从多维度管控控规的编制，限定自由裁量的权限，实现从导控到管控的有条件的弹性传导机制。

在控制语汇上，涉及具体线位、点位控制时，应多使用描述性内容辅助定位，诸如东二环路道路红线向北控制20m绿化带，这样尽管在图上可能因为三调测绘精度的问题出现误差，却并不会影响实际的建设。同样，应使用走向、最小宽度、最小长度、区间、清单等更适应总规管控逻辑的控制方式，而不是使用带边界的线、面、容量控制（表2）。

（1）应明确区分控规需衔接的上位规划内容中“控制性”内容和“引导性”内容的不同管理方式。

对于控制性内容、底线型内容，主要包括城市基础公共服务设施、城市四线、三条红线等内容，应运用多种政策工具，强化空间底线，保障公共权益。

对于引导性内容，非底线性内容，主要包括城市设计、景观风貌、产业发展等内容，应适当放松限制、简化审批流程，减少制度成本，使其能迅速对市场的变化做出反应。涉及实际开发建设过程中，对于引导性内容的控规修改，应以正向奖励和激励制度代替繁复的规划修改程序。

（2）增加控规的时间属性。

国土空间规划越来越强调规划的时间属性，强调规划是过程性规划，规划编制同时也是规划管理。因此本文认为，有必要衔接上位规划，改变控规无固定期限的规划方式，适当为控规增加时间属性。规划时序首先应与近中远期的城市战略对应，其次应与各类行动计划协调一致（土地整治行动、存量盘活行动），应评估控规在项目建设分期上的合理性（防止通过分期的方式逃避公益性设施的建设），最后应建立一定的奖惩机制，保障控规在建设时序上的弹性。

“过程式”控规的上下衔接机制模式图

本文在空间规划背景下，概括了控制性详细规划在新时期面临的主要挑战，并结合玉林空间规划的实际案例，提出在自由裁量、弹性规则和弹性机制三个方面的具体应对方式。

（1）衔接机制应贴合地方城市的管理规则，要尽快建立完善各类配套管理、政策、协调机制。应对控规编制的主体、程序、编制、修改有全方位的考量，梳理清楚各级政府之间的控规编制的事权边界，并建立起对控制性详细规划生僻、实施权力的经济制约和监督机制。

（2）衔接机制应尽可能刚弹结合，建议增设中间单元层级。既要突出国土空间总体规划的战略思维、管控思维，又要保障规划“好用、管用”，明确区分上位规划的“控制”内容和“引导”内容，设置中间缓冲层级，有效衔接总规和地块控规之间的冲突，注重规划战略能够有效传导至控规。要尽可能为控规编制设立弹性的机制，适当预留控规自由裁量的空间。应改进控制性详细规划“蓝图式”规划，引进动态管理，增强规划在时间上的弹性。

（3）地方应尽快建立自己的控规评估机制和协调机制。国土空间规划背景下，多规合一对控规也提出了更高的要求，控规应建立在城市统一的一张图数据平台的基础上，发展符合地方实际特点的实施评估、公众参与、部门协调的机制。

笔者认为未来的控规将逐步从城市开发边界内部扩展至全域全要素，各类空间管制类的政策工具和管控方式将进一步融合，针对不同城市以及不同区域的控规管理方式发生深刻变化。而更好地公众参与制度和制度安排将缓和规划理性和市场效率之间的矛盾，将更好的平衡经济效益和公众利益，将使控规继续在空间规划体系下发挥至关重要的作用。

作者简介：

• 陈诗飏，上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院 主创规划师；

• 刘   晓，上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院规划三所 所长/高级工程师；

• 黎   慧，上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院 主创规划师；

• 张   梦，上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院 主创规划师。

【国匠城-规划师成长学社】相关专题推荐：国土空间详细规划——地方政策与编制导则，新时期北京、上海、广州国土空间详细规划政策与规划案例

# 国土空间详细规划

更多内容，欢迎加入国匠城

规划师成长学社——关注规划师成长的知识星球

3.3k+帖子  1680+文件  180+专题
5700+ 规划师已加入