规划问道
学习贯彻党的二十大精神·学思践悟
单卫东
党的二十大报告指出，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提，强调要以新安全格局保障新发展格局。
国土空间是主权国家管辖下领土、领海和领空的自然社会经济地域空间概念。国土空间资源比国土资源更强调陆表自然环境和自然资源，以及经济社会发展区位条件等。笔者认为，以新安全格局保障新发展格局，需要构建统筹发展与安全的国土空间格局。
在明确国土空间功能的基础上统筹发展与安全
国土空间同所有有机体一样，具有功能特征。国土空间资源供给的有限性与需求的发展性、多样性、变化性之间的矛盾，决定了我们先要明确国土空间功能，再进行开发利用与保护整治。影响国土空间开发利用的主要因素，是实现功能要求的自然要素适宜程度以及全部构成要素适配程度，包括构成要素的空间利用选择、补齐要素短板以适配空间开发营造，以及优化空间功能格局与空间利用配置。
笔者认为，构建统筹发展与安全的国土空间格局，一方面，要“以供定需”，在主要由自然地理环境和自然资源条件决定的情况下，国土空间能够发挥的作用和提供的用途取决于空间资源禀赋，需要在自然地域空间分异的基础上，对国家、区域进行不同用途的空间资源配置和高效的空间开发利用，如侧重于土地系统尺度的农业利用、城乡建设利用、生态保护等。
另一方面，要“以需定供”，国土空间的功能和用途不仅取决于自然地理环境和自然资源条件，在主要由国家和区域的发展和安全决定的空间格局构建要求下，需要在地域分工基础上，对国家、区域进行不同空间层面的功能组织。当国土空间利用的要素条件不能满足空间功能要求时，就需要创造要素适配条件，满足功能需要的空间营造。
进行不同尺度的国土空间功能区划和功能组织
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，也是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。然而，决定国土空间开发利用的，不仅是作为客体的空间资源禀赋供给自身，还包括经济社会发展和国家安全的需求。
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”等要求。笔者认为，“多规合一”改革可以较好地解决不同地域国土空间的功能定位和功能组织问题，国土空间规划应进行空间层面的功能组织和资源配置。
国土空间规划要在空间上落实国家、区域发展重大战略，按照推动高质量发展、统筹维护和塑造国家安全、以新安全格局保障新发展格局等要求，以不同层次的自然地理区划为基础，结合与之对应的行政单元，研究明晰国家、区域发展与安全的不同空间功能，从而建立自上而下、不同层级构成的空间功能体系，进行不同尺度的国土空间功能区划和功能组织。
当然，国土空间规划并不是简单的用途规划。随着我国可开发利用的空间资源供给有限，而发展需求加大，区域之间的空间资源不平衡，国土空间开发利用与保护之间的冲突矛盾加剧，国土空间规划要明确发展与安全、空间功能与空间用途的关系，统筹开发与保护、增量与存量的关系，以土地类型为基础，明确具体空间用途，合理划定“三区三线”。
在自然和人地要素前提下优化国土空间功能
在国土空间自然构成要素的基础作用下，我国自然大格局决定着空间开发与区域经济发展和布局的非均衡宏观框架。当前，全球气候变化带来显著影响，以及百年未有之大变局加速演进，我国自然环境复杂多样，国土空间资源禀赋差异巨大，空间格局差异分明，人口总量增速放缓和聚集效应明显。国土空间有限供给与发展需求之间的矛盾加剧，要求我们在自然地域空间系统中优化国土空间开发利用保护。
在上述大背景下，统筹发展与安全，迫切需要我们注重从整体、全局出发，加强由整体到局部、由综合到具体的逻辑思辨和实证检验，充分运用大数据与人工智能技术，统筹安排国土空间功能，优化国土空间格局。具体而言，就是要在自然要素相互联系、相互作用的自然地域空间系统中，因地制宜合理配置空间资源。在人地要素相互依存、相互作用的人地耦合空间系统中，统筹高质量发展和“双循环”格局，统筹国土安全、资源安全、生态安全的空间组织。
（作者单位：自然资源部科技发展司）
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新媒体编辑：刘潇然
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