赵莉 | 区域性物流设施规划建设的若干思考：以东京都市圈物流设施规划建设为例

物流设施是支持城市社会经济发展的重要基础性设施。随着中国城镇化发展带来的消费升级、电商普及，生活性物流需求快速增长，同时也带来了物流设施布局需求的持续增加。在城市发展进入存量更新的背景下，受土地供应及土地价格等因素影响，物流设施布局面临空间受限和外迁蔓延化的发展困境。与此同时，物流设施布局受到资源环境和生态安全的约束日趋明显，倒逼物流设施转变过去粗放式的发展模式，由规模扩张转向内涵提升，在追求物流效率化单一目标的同时也要兼顾创建安全宜居的城市和对环境友好等目标，这对城市物流设施规划建设提出了更高要求^[1-6]。

在多维目标导向下，城市物流设施布局面临重构——原有设施空间挖潜增效、迭代升级，新增设施需求合理布局、高效开发。在有效扩大设施供给的同时，引导物流设施建设向集约、高效、绿色转型是物流设施高质量和可持续发展的新要求。

按物流活动的运输范围和层级关系，一般可将物流设施划分为区域性物流设施(对外干线与内部集散运输转换)、城市配送设施(城市内部集散)和末端配送网点(最后一公里配送)三级^[7]。其中，区域性物流设施辐射能力强、占地规模大，是产生和吸引大货车交通的主要设施，对城市交通和环境影响大。经过二十多年的发展，区域性物流设施形成了以政府主导、以设施集群形式存在的物流园区和物流基地，单个物流中心，以及以市场力量配置的分拨中心、区域配送中心等多种形式。物流设施是物流活动的主要空间载体，也一直是城市物流规划关注的重点。

本文聚焦区域性物流设施的规划问题，通过借鉴东京都市圈在推动大型区域性物流设施规划建设中采取的举措，为中国城市物流设施规划建设的转型方向与实施策略提供参考。

中国区域性物流设施的发展正逐步由政府主导的园区模式向市场主导的灵活配置模式转变，物流设施的管理与运营已基本由物流企业主导。长期以来，因政府公共政策领域对企业的物流活动关注不足，导致政府规划行为与物流企业的市场化行为没有形成很好的适配关系，并带来了一系列的问题。在物流设施规划建设转向高质量发展的背景下，下文从供给侧入手讨论区域性物流设施规划建设面临的三个挑战。

物流活动具有跨行政区的组织特征，应立足都市圈探讨区域性物流设施的空间布局问题。与居民日常出行特征不同，受职住关系约束，绝大部分居民出行的起讫点均在一个行政区域内，而货物的运输组织不受属地关系约束，跨区域的生产和消费活动非常普遍。事实上，物流企业的网络设施布局更多考虑产业布局、土地成本和运输成本等，往往将都市圈甚至城市群作为一个整体加以考虑，呈现“都市圈组织”态势。以北京都市圈为例，在非首都功能疏解的行政力量引导下，受北京市物流用地紧张、土地价格上涨等因素影响，区域性物流设施呈现明显的外迁态势，自发向环京地区的廊坊、高碑店、涿州等地聚集。但是，由于缺乏有效的统筹协调，无序和低水平重复建设的现象突出，不仅造成资源浪费，也给宜居环境带来负面影响。

如何打破当前跨行政区的体制机制壁垒，以都市圈为对象协同推动物流设施的有序布局和资源整合是亟待讨论的问题之一。

面对物流需求规模的持续增长，土地供应仍是制约物流设施布局落位的突出难题。中国物流与采购联合会发布的《第六次全国物流园区(基地)调查报告》(2022)显示，全国约43.1%的物流园区认为土地资源制约发展。一方面，新型城镇化吸引人口向东部地区和中西部省会城市等经济发达地区流动，刺激了城市物流用地需求增长。另一方面，城市物流用地供给逐年缩减、城区物流设施拆迁、老旧仓库设施改造升级费用高、闲置厂房改造难度大等原因，也造成了高质量物流设施供给不足^[8]。

存量用地减少和新增用地不足倒逼物流设施的空间要素配置要更加合理精准。现有区域性物流设施可分为政府主导型和市场主导型。政府主导型主要依托城市货运场站(铁路货站、机场、城市主要出入口等)布局，以基础性物流功能为主，空间上有保障但数量少。大量民生物流需求主要由市场主导型物流设施满足，空间需求增长快，受用地制约明显，政府的支持和引导作用相对薄弱。政府资源配置上的不足或错位以及在引导管控中缺位，造成了大量分散、市场化的物流设施租占临时用地或集体土地等，违规、低成本运作的现象比较突出。深圳市现状服务快递电商、商超、冷链配送的物流设施基本为企业利用城中村、旧工厂区等临时建设，仅约30%物流设施的用地性质与规划相符^[9]①。土地使用的临时性客观上也导致了开发模式的粗放、随意，并形成管理不到位的治理盲区，单靠市场自发调节难以解决。

物流设施开发粗放、功能单一，根本上是受用地管理模式的制约。一方面，物流园区的占地规模普遍较大，单个物流园区动辄上百万平方米，而许多开发建设仍以单层为主，土地利用率低，缺乏开发强度要求(见图1)。另一方面，土地产出绩效低。在土地出让管理中，由于物流仓储用地出让价格低，为了防止企业投机，以物流项目名义拿地转作地产开发，主管部门对物流项目内部建设用地的使用有明确要求，客观上也限制了物流设施的多元复合化功能开发。例如，《物流园区分类与规划基本要求》(GB/T 21334—2017)^[10]规定“物流运营面积比例应大于50%”“物流园区所配套的办公及生活服务设施用地面积占总用地面积的比例不应大于10%~15%”。实际上，随着产业和消费活动的不断升级，为适应市场需要和创造价值，作为市场主体的物流企业对物流设施空间使用存在多元需求，制造、仓储、交易展示如果能够在一宗地内完成，将大大提升物流设施的产出效益。而现行用地管理以单一使用功能为基础以及“一刀切”的用途管控方式难以适应不断增长的用地混合利用需求，这也限制了物流设施的综合开发。上海、深圳等城市根据实际需求进行了一系列用地混合利用的实践探索，但是，在国家层面用地分类中并未提出“混合用地”的概念，对用地混合利用的管控也缺乏明确规定，多数情况下物流设施的综合开发仍缺少实施操作细则。

图1 区域性物流设施开发模式对比

资料来源：图1a为作者拍摄，图1b 来源于https://www.danchisoko.co.jp/office/heiwajima.php。

东京都市圈是日本经济的中心，人口、产业高度集中，对物流设施规划建设高度重视，自20世纪60年代开始推进物流园区的建设，迄今已有50多年的历史。随着城市发展进入存量阶段，物流设施规划技术方法经过迭代革新形成了一套顺应市场规律、严谨有效的技术措施和政策机制框架，对中国物流设施规划建设工作极具借鉴意义。

东京都市圈物流设施规划有两个重要前提。1)日本物流设施的投资建设基本以企业为主，市场化程度高，政府决策十分强调符合市场行为规律。东京都市圈建立了有效的物流调查制度，从1972年开始，以东京都市圈为范围，每10年组织一次物流调查，为掌握物流发展动态和进行对策研究提供了重要依据。2)物流设施的范畴包含与物流活动相关联的各类设施，不仅包括作为公共设施的港口、机场、铁路货站等交通设施，还包括公共的物流园区和企业的物流中心、仓库等。同时，依据运输活动范围东京都市圈将物流设施划分为区域性物流设施、城市配送设施和末端货车停驻点(不独立占地)^[11](见表1)。

表1 东京都市圈物流设施分类

资料来源：根据文献[11]整理。

由于大型区域性物流设施的占地面积大、用地供需矛盾突出，且有向郊区转移蔓延的态势、与城市环境保护冲突大，本文重点围绕东京都市圈在大型区域性物流设施规划中采取的举措进行研究。

基于数据调查，东京都市圈区域性物流设施规划形成了问题研判—决策评估—统筹规划的顶层规划思路。

1）通过调查查找问题。

第五次东京都市圈物流调查^[11]对大型区域性物流设施的布局问题进行了直观刻画。调查显示，东京都市圈的大型区域性物流设施呈现向临海地区和内陆高速公路沿线(外环道、圈央道和北关东道高速公路)聚集的态势(见图2a)。一方面，内陆地区高速公路沿线土地供应相对充足、地价低、交通便利，随着日本制造业的回归，圈央道、北关东道高速公路沿线的工业聚集区周边物流设施建设需求逐渐加大。这些区域位于城市外围郊区，多为严格控制开发和保护优先的限制性发展区域，发展与保护的冲突明显。将被调查设施的位置信息与用地布局进行叠加分析，发现约13%的物流设施无序布局在城市限制性发展区域(见图2b)。另一方面，随着国际物流重要性的提升，依托港口、机场，以国际物流为主的物流设施向东京湾临海地区聚集。临海地区面临严重的土地短缺，既有物流设施老旧化严重，建设时间30年以上的老旧物流设施占比很高，既有功能已无法支撑日益增长的物流发展需求。

图2 东京都市圈区域性物流设施布局与用地矛盾识别

资料来源：文献[11]。

2）利用基础信息工具建立评估模型辅助决策。

为进一步分析发展趋势，东京都市圈利用现状物流调查数据建立用以优化物流设施选址的空间潜力评估模型，为设施布局规划和用地政策制定提供决策支持工具。其核心是将东京都市圈空间作栅格化处理，考虑交通的便捷性和地价、与就业人口的邻近性等影响市场主体选址的因素，构建基于企业选址决策行为的空间潜力评估模型，用以推算大型区域性物流设施在每个栅格空间上的选址潜力值(见图2c)。利用模型识别未来道路交通网络改善后物流设施选址的潜力栅格，并将选址潜力值图与规划用地布局图进行叠加分析，识别出选址潜力值高且位于城市合理开发建设范围内的栅格，将其作为引导物流设施选址的重点区域，同时，选址潜力值高但处于城市限制性发展区域的栅格(见图2d)，尽管有较强的选址倾向，但仍需重点关注和妥善处理开发与保护的关系。

3）提出跨行政区统筹的都市圈顶层设计。

东京都市圈针对临海地区和内陆高速公路沿线地区制定了分区支持政策，引导物流设施集聚，避免无序蔓延(见表2和图3)。在内陆地区高速公路沿线，重点处理发展与保护的关系，扩大土地供应的同时限制其在保护优先的限制性发展区域无序发展。运用城市规划手段引导物流企业向选址潜力值高的城市合理建设区集聚，包括用地性质变更、既有工业用地活化利用等有效提高土地供应的策略，引导企业有序落地。在东京湾临海地区，重点是内部挖潜，通过推动老旧物流设施更新重建实现扩容升级。

表2 东京都市圈区域性物流设施规划的总体策略

资料来源：根据文献[11]整理。

图3 东京都市圈区域性物流设施规划布局示意

资料来源：文献[11]。

将物流设施选址的空间潜力评估模型作为底层技术支持，东京都市圈形成了跨行政区统筹协调、逐级关联传导的规划体系，实现用地精准供应。

在都市圈顶层规划的基础上，都道府县作为实际的地方自治的一级行政机构负责制定用地调整和准入的基本方针，并指导市町村(二级行政机构)制定更为精细的地区规划，支持物流设施项目的实施落地。地区规划类似中国的控制性详细规划，主要是在落实上位规划的基础上，确定区域内设施的详细规划布局，提出地块建筑用途、面积、容积率、高度、形态等具体指标要求^[12-13]。都道府县一级规划向下传导的具体措施包括下述各项。

1）在符合土地利用规划的区域精准调整用地规划。

借助空间潜力评估模型，辅助都道府县制定精准规划。以埼玉县为例，基于空间潜力评估结果制定田园城市产业区基本方针。在以圈央道高速公路出入口为中心5 km半径范围内，针对高速公路与干线公路衔接的节点和干线公路沿线，识别选址潜力值高的区域(见图4a)，精准划定产业发展区(增加区域内工业和物流用地)(见图4b)，加大物流用地投放，引导物流设施有效落地。

图4 埼玉县圈央道高速公路沿线引导建设物流设施的区域

资料来源：根据文献[11]整理。

2）在城市限制性发展区域明确准入许可规则。

市街化调整区域是日本城市规划范围内的城市化控制区，属于城市限制性发展区域，严格控制开发和保护优先。由于这类区域土地充足、交通便利，物流企业有较强的选址意愿。根据日本《城市规划法》(2006年修订)，市街化调整区域在符合市町村地区规划的前提下可进行开发。因此，不少物流设施通过地区规划获得在市街化调整区域的开发许可，导致大量物流设施分布在市街化调整区域。为了解决开发与保护的矛盾，都道府县(或联合市区村町)出台了市街化调整区域编制地区规划的准入许可办法，对设施的规模、选址位置与用地空间的关系均做了明确规定(见表3)。市町村以此为基础制定地区规划，为确保地区规划与都道府县的总体规划相统一，地区规划必须经过上级行政主管部门同意方可实施。通过地区规划引导符合准入条件的物流设施项目有序落地，限制其在市街化调整区域无序布局。

表3 茨城县针对市街化调整区域编制物流引导型地区规划的基本准则

资料来源：根据文献[11]整理。

针对临海地区老旧物流设施更新面临的用地难问题，日本国土交通省给予了完善的用地配套和财税支持政策。

企业在进行物流设施重建、扩建时大多数会面临“重建时物流临时用地不能得到保证”“重建时企业活动会受限”等问题。用地支持方面，首先利用工厂旧址等闲置土地，未使用的土地、人工岛等，通过土地整理和利用性质变更挖潜出一块新增“转换用地”(称之为“种地”)，先建后搬，引导部分物流企业迁入新建物流设施，腾挪出的空间再作为新的“转换用地”更新重建，通过滚动式开发的方式支持多个企业共同重建、扩建(见图5)。财税支持方面，明确符合条件的物流设施更新、扩建的财税支持政策，对重建项目的共用设施建设给予税费减免。

图5 老旧物流设施更新的用地支持政策

物流设施的综合效率化开发需要有力的用地和财税政策支持。日本多目标导向、多维度管理的复合用地分类体系实现了兼容性较强的用地分类管理，为促进土地集约、高效利用提供了保障。在日本的用地分类体系中，“土地使用分区”为基本区划，细化为12小类，每个小类均内含了混合开发的相关规定。同时还设置了各种“其他特别用途区”作为补充，即在赋予用地的基本使用类别基础上，根据需要可在其上叠加“其他特别用途区”，以体现对土地使用的多重管控要求，突出对市场需求的灵活应对^[12]。其中流通业务地区即为一类“其他特别用途区”，其用地规划的控制指标是以有关专项法为依据来制定，在《流通业务市街地整备法》中明确，“其他特别用途地区”内，建筑物的建筑限制规定由地方政府条例确定。如果地方政府认为符合特定功能需要，就可以经国土交通大臣认定后在条例中放宽有关规制，这为满足功能多样化和设施复合化需求提供了保障。

在东京都市圈中，东京都率先启动了平和岛物流园区用地变更程序来适应物流功能复合化的发展诉求。具体做法是将原来每个地块仅规定为某一单一用途使用的情况，调整为可混合用途使用的“流通业务地区”，从而使原来只能从事某一类业务的企业，可以在同一个地块或同一个设施内，结合实际需求，发展集仓储、批发交易、流通加工、配送等一体的综合业务(见图6)。

图6 用地规划变更示例

由于以市场为主导的物流设施在建设经营方面倾向于追求利润最大化等经济目标，较少考虑资源整合和集约降碳等社会效益，因此需要政府予以政策上的引导。为使物流设施在新建、迁建过程中将物流网络集约化、功能综合化、减碳化以及机械省力化等要求贯彻始终，2005年日本国土交通省出台了《关于促进流通业务综合化和效率化法》，兼顾约束机制和激励机制，以推动市场化小散低效的物流设施通过自愿联合形式进行整合。对符合综合化和效率化条件的物流设施建设项目，经申报被认定为特定物流设施，可享受支持政策。规定申报项目必须满足：1)由两家或以上法人联合；2)实现物流功能的综合化(集配送、仓储、装卸、流通加工等功能于一体)；3)实现减少二氧化碳排放、节省劳动力等条件。经认定为特定物流设施后，可以一次性取得营业许可；有可能获准在城市限制性发展区域开发建设的许可；提供法人税、固定资产税等有关税费的减免等支持政策。

区域性物流设施作为物流体系中重要的战略性功能节点，越来越引起各级政府的重视，然而如何扭转现有无序、低效的发展模式向高质量发展转变尚缺乏充分的认识和讨论。东京都市圈的物流设施规划建设经验对中国开启存量更新时代下的交通基础设施规划建设工作有不少借鉴之处。

第一，面对市场属性强、需求不断增长的物流设施开发，由政府直接配置的技术型思路面临转型，亟须建立以用地、资金为抓手的政策型公共资源配置机制。物流设施对保障城市生产生活具有重要的基础性作用，兼具公共性和市场性，政府直接配置的规划思路难以适应企业市场化运作的实际需求。传统物流设施布局规划方法多是“需求估算、总量拆分、空间落点”的增量供给思路，凭经验判断和类比进行资源配置，不符合市场运行和选择规律，造成政府规划与市场需求的错配。东京都市圈区域性物流设施规划建设充分发挥了政府在土地、资金等公共资源配置方面的作用，以量化评估来刻画市场主体的选址决策行为，并以此为依据制定有效的公共政策(用地配置和财税补贴)，实现了对物流设施选址布局的有效引导和管控。

第二，政府决策要与企业选址的市场化行为相协调，对市场主体决策行为的刻画是科学决策的重要依据。物流企业活动的基础数据不足成为制约城市物流规划研究的重要方面。东京都市圈的物流设施规划与管理建立在更为清晰、直观的数据之上，为精准提出解决方案提供了重要基础。中国应尽快推动和建立物流调查制度，有关部门应积极推动物流企业信息平台的统一和开放，并且充分利用大数据时代下的各种途径探索多源数据融合的评估决策支持体系。

城市物流设施规划布局的重构离不开政府的支持和引导。政府要强化制度设计者的作用，兼顾激励与约束机制，实施更为精细化的调控政策。既要尊重市场规律，给切实需求创造空间；又要强化规划的“逐级传导”，强调土地多重管控要求，促进土地集约高效利用，推动物流设施的高质量建设。

注释：

① 受资料限制，物流设施不仅限于区域性物流设施。

《城市交通》2023年第3期刊载文章

作者：赵莉