卢庆强：国家发展治理的空间维度与空间治理

现在大家提到行业面临困境，如何更好的提升对空间发展作用的认知，需要将空间发展和规划治理，放在国家整体发展与治理中发挥的作用去认知，才能更深刻的理解空间规划从业者所承担的使命，更好的看待当下存在的问题。

对这一问题有三个层次的理解：空间发展的基础性作用，国家发展视角下的空间发展作用，国家发展的空间维度（理论化认知）。

• 空间发展的基础性作用。

包括三个方面：一是“物质空间是人赖以生存的生活家园，不同空间上不同人群是人类共存共治的时空场域”。我对行业发展是相对比较乐观的，咱们这个行业最终是处理人与人、人与空间关系，只要有人的地方就会产生问题，有人生活的地方就有需要解决的需求，这就是这个行业存在的基础需求。二是“土地等资源资产是国家发展的核心要素，自然资源与空间资产支撑“五位一体”中国式现代化建设”。这个是大家比较容易达成共识的理解，这是从资源资产的要素投入与要素保障视角。三是“以空间场景与文明印记承载中华文化与中华民族现代文明塑造”。这是我们过去忽略较多，现在不断强化、不断深化认识的方面，这是增加了时间维度与客观目的的深层次理解。

• 国家发展角度下的空间发展作用。

需要从体系思维的角度，即国土空间体系的构建，至少包括三个方面的体系认知：一是对应空间基础作用的三大体系——“人居环境体系、主体功能体系和地域文化体系”。二是对应空间作用的功能响应与处置原则——“安居乐业与需求响应、比较优势与地域协同、文化标识与传承利用”。三是对应空间尺度的空间单元及其国家导向——“国土安全、区域协调和城乡发展”。这三者是思考国土空间体系内涵的基础，基本逻辑是高度融合的“人化空间”——既包括物质实体，也包括价值导向。

• 在上述认知基础上，进一步思考国家发展的空间纬度，进行进一步的理论化认知。

基于国家发展与空间发展互促的逻辑，考察空间发展的功能作用及其作用机制，包括四个方面的内涵：一是作为空间载体，其作用机制是构建空间秩序；二是作为空间资源，其作用机制是配置利用，即空间和资源保护利用的方式决定了/也取决于不同的发展方式；三是作为空间生产方式，其作用机制是空间营建，空间生产方式是现代化模式的核心体现，空间营建既是建设美好家园的基本要求，也是体现生产方式的最终产品；四是作为空间有机体，其作用机制是系统工程，这是融合了人的行为的空间本体，是复杂系统的认知视角。这些不同内涵的解析和不同视角的考察与深化认知，才能更好的理解其背后所遵循的规律、处理应对的规则和要达到的目标。

空间治理的作用体现在三个方面：以空间底线与资源上限倒逼经济发展方式转变，以空间协调与资源利用促进可持续高质量发展，以空间战略与政策体系支撑国家治理体系完善。

在空间治理作用认知的基础上，进一步考察空间治理与国家治理之间的关系，分别从空间治理的主体、工具和模式三个方面思考：一是空间治理主体方面，包括行政管理体系和资源配置体系、不同分异空间主体之间统一市场建构、社会共同体的主体构建；二是不同尺度空间治理对象的治理工具，包括区域、城市与县乡尺度的发展战略和政策体系；三是空间治理模式，如何去响应中国式现代化的要求，包括人与自然和谐的共生，纵向和横向治理主体的协同治理，以及社会主体等多元主体合作生产和价值共创。

空间发展和空间治理两者之间又是什么样的关系？首先是“发展”和“治理”的对应关系，这里不是“管控”和“发展”的对应关系，这两者还是有比较大的差异。党的二十大报告里提到要优化区域经济布局和国土空间体系，这是空间发展体系的阐述逻辑，而应对空间发展和需求响应问题，需要思考空间治理体系和治理能力完善的对应关系。

其次是空间发展体系和空间治理体系两者的目标任务。正如前述空间发展体系的主要任务是人居环境体系、主体功能体系、地域文化体系的构建；空间发展的目标是要实现“国泰民安”和“厚生利用”。而空间治理体系构建的主要任务，一是处理国家、社会和人民之间的关系，其内在是处理行政效能、市场效率和社会自组织的关系；二是不同空间尺度的空间战略和政策体系；空间治理体系的目标是“人民共和”和“现代文明”。

三是空间发展与空间治理的统一于空间实践。包括如何通过和谐共生的现代化模式实现永续发展，如何通过协同治理的方式形成统一市场，如何通过价值共创的方式形成合理的社会网络。理顺空间发展与空间治理的内在逻辑和相互关系，探究其背后遵循的基本逻辑，有助于我们理解以中国式现代化（空间治理方式）实现中华民族现代文明的建构（空间发展目的）。

四是空间发展与治理的系统思维与辩证关系。需要避免简单的管控逻辑、简单的发展逻辑，以及单一的政府干预逻辑，需要立足整个空间治理体系的建构和空间发展的目标，这就是国家发展和治理视角的空间维度需要考虑的具体内涵和基本逻辑。

空间发展体系和空间治理体系相互关系示意（自绘）

这里讨论的是面向中国式现代化这样一个大的治理语境之下，现代空间治理的时空场域和技术场域问题，需要考虑中国特性、时代特性、央地特性和系统特性。

首先，考察空间发展与治理的中国特性。中国式现代化对空间发展治理的要求，最重要的是中国式现代化治理语境中的核心主体，即决策执行主体是“党政引领的共创性”，在这个基础上重点关注以下几个方面：统筹发展与安全、五位一体的均衡性、五化同步的共时性、中华民族的现代性、时空压缩的加速性、差异空间的共在性等等。

其次，空间发展与治理的时代特性。最重要的是遵循新的价值体系“国泰民安与人民为中心”，这是基于人民主体性与中央整体性的融合价值逻辑。在这个基础上是五个新体系，包括新的动力体系是创新引领与多轮驱动，新的需求体系是补短扬长与多样需求，新的循环体系是国内国际双循环与新的城乡循环，新的空间体系是格局优化与更新迭代并存，新的治理体系是党政主导与多元合作。

第三，空间发展与治理的央地特性。这是国家视角需要重点考察的，即央地之间的权力分配和治理协同问题。包括大国的空间尺度问题，有不同的各种分区；主权安全问题，要考察国土安全；时空周期问题，包括短期政策、长期变量以及应急状态；中央权力问题，最顶层的治理的制度环境和国家能力；然后是央地关系和社会参与方面的问题。这是在考察国家层面发挥的作用和整体统筹协调的关系，也是国家空间发展治理中需要处理的主要矛盾或者是矛盾的主要方面。

第四，空间发展与治理的系统特性。空间发展与治理不仅仅是技术工程的问题，它还是一个管理工程和社会工程，需要以整体性的系统观和方法论来应对复杂巨系统。从规划和治理的角度，需要遵循政治逻辑、行政逻辑和技术逻辑三者的统一，需要放到整体系统逻辑和综合工程维度；需要考虑如何去遵循这三重逻辑和三重工程，以及各自的不同导向和技术范式。最重要的是需要避免单一逻辑和单一工程思维，这是应对复杂系统时代、现代治理场域、有限求解与无限游戏的答题要求。

最后，考察中国的空间发展和治理观。总结归纳成三个方面：国土安全观、区域协调观、城乡发展观。国土安全观，对安全问题的提出和重视，统筹发展和安全的要求，更多的是压力对冲和安全优先，这个安全优先主要是从国家层面考虑和应对的重点问题。区域协调观，主要是破界的过程，破行政的边界，构建全国统一市场。城乡发展观，是赋能的过程，主要是城乡治权和价值关系的平等，它背后还是资源资产关系，这是城乡关系的基本关系和底层逻辑。在此基础上，空间发展和治理实现的是“国泰民安共富”，建设现代中国。

一是系统治理的整体统筹与体系建构问题，如何避免决策与执行的片面化、部门化、短期化，面向空间治理全局的多目标、多层次、多主体治理体制机制。

二是底层制度改革的艰巨性与可能性，涉及到国家空间基础性制度安排的完善优化，既需要慎重也需要魄力，这种超高险与超长期收益的高位决策与可行路径是否存在？这是一个大国的难题。

三是垂直体系与横向协同之间的纵横规则嵌套如何建立？从强垂直体系下，横向协同的制度壁垒，以及上下结合、有效事权管理体系的建立等依然是重点难点问题。

四是同一空间单元不同功能需求的规则嵌套，例如“三生”空间内部的相互融合，这是真实场景之下规则如何建立的问题。

五是同一管控逻辑和不同空间功能异质性矛盾之间的问题。例如不管是管控类还是发展类指标，如何体现地区的差异性，尤其是不同主体功能发展导向的地区差异性，以及不同资源禀赋地域空间的异质性，制度和政策的供需存在矛盾。

最后是综合平衡与系统协调问题。这几个方面是国家和区域层面空间治理的国家治理能力提升的关键性议题，包括现在逐渐成型的国家与区域的空间战略体系，战略-制度-政策体系的系统集成和相互支撑等。这些问题的解决和妥善处理，才能更好的与国家整体统筹能力、制度优越性相匹配。

最后总结一下，空间认知层次与塑造能力：共同发展，有限治理。对空间维度或者空间本身认知的塑造能力，不同的层面有不同的解析和建构，从现实世界到表征世界，到解释世界，到干预世界，越往上越多元和丰富，越往下越有限。因此，对于空间发展和治理来说，最重要的是在发展中解决问题，同时实现共同发展，这是我们追求的目标；同时，以有限治理应对无限需求，充分发挥不同主体的能动性，整个经济社会发展的多样性，立足于复杂系统的研判，但需以有限源和有限解的方式来应对，最终实现合规律性与合目的性的统一。

以上，更多的是从提出问题的角度，对时空维度、系统思维和实践前行的关注，希望能够启发大家的思考，这也是这届学术周的主题——“规划视界”的题中之意，谢谢大家。    

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编辑/排版｜王淑芸

图片 | 专家报告ppt

供稿｜清华同衡 总体研究中心