学术采撷 | 市县级国土空间总体规划与综合交通专项规划协同编制的若干思考

1. 协同治理的内涵与认识

治理理论基于发展资源分散的认识，提出让多元主体参与发展管理之中，而不是国家“一手包办”。西方语境之下的协同治理，主要是与竞争型治理相对应，强调治理过程中依然需要发挥政府的引导作用，不论是治理议题与治理主体选择，还是在过程中对于各治理主体的协调引导。而因为发展阶段与国情差别，“在我国，治理的本质更为倾向于协同治理……可以认为我国大部分研究中所提及的治理实际指向即是协同治理”，强调政府内部多元主体以及社会多元主体共同参与具有公共影响的发展议题推动中，改变依赖单一主体或部门的资源投入模式，实现发展议题全过程的共同推进。

基于协同治理的理论，对于国土空间总体规划与综合交通专项规划，过去提出的协同编制主要关注技术主管部门及其项目编制团队之间的协同问题。需要将经济发展规划、空间布局规划、交通专项规划进行协同编制，以实现共同支撑的发展路径。毫无疑问这些技术主管部门间协同是必须要面对的重要问题之一。同时伴随城镇群发展的不断成熟、国土空间规划体系的逐步建设与完善，还应当看到多样化的企业、市民主体应当纳入协同治理的框架之中。应当关注这些治理主体的发展诉求，并通过合理化的参与机制构建将其纳入共同决策的进程之中，以此积极推动其在发展过程中投入自身所掌握的发展资源。本文重点思考在新的规划背景下两类规划编制过程中的阶段、内容方面的协同问题。

2. 协同编制的原则与要求

在当前交通强国战略背景下，交通运输部门正在积极推进《综合立体交通网规划》的编制工作，并将其作为部门长期发展战略与近期行动计划的核心指导依据。而从规划传导与协同治理的要求出发，与国土空间规划体系相适应的综合交通规划编制体系需要进一步明确。相关研究提出建立与空间规划体系相匹配的“五级三类”综合交通规划体系框架，五级包括：国家（含跨省区域）、省（含省内跨县市区域）、市、县、乡镇综合交通规划（重点城市根据需要编制城市综合交通规划）；三类包括：综合性交通规划、交通专项规划、交通详细规划（含交通影响评价）。从而扩充传统城市综合交通规划的规划体系，加强对交通强国战略下区域、市域交通等传统城市综合交通规划涉及较少内容的编制。

以市县级国土空间总体规划为例，总体规划与交通专项规划的协同编制应当涵盖全域、全要素及全过程。全域协同包含区域、市县域、中心城区（城镇连绵发展区）等多层级范围的协同，主要注重空间布局与结构方面的协同，包括区域交通与区域网络化发展的协同，市域交通网络与城镇体系及总体格局的协同，中心城区综合交通网络与空间结构的协同；全要素协同包含与城镇空间、生态空间、产业空间、公共空间、公共服务、基础设施等多要素的协同，全要素协同方面主要注重交通设施布局及服务的统筹协同，优化交通与城镇体系、产业及公共功能、三区三线、基础设施等要素关系；全过程协同要求在国土空间总体规划编制的各个阶段，综合交通专项需要全程同步开展调研、研究、方案编制等工作，得到协同统一的结论，并形成各自完整体系的成果，完成总体规划对专项规划的指引以及专项规划对总体规划的落实深化。

1. 完善协同编制的内容框架

（1）《市级国土空间总体规划编制指南》中的协同编制内容要求

根据市级《指南》的要求，市级国土空间总体规划的主要内容框架包括两个部分，首先是基础工作，包括底图底数统一、双评价、双评估、重大专题研究、总体城市设计等前期或平行基础工作；其次是主体编制内容，包括功能定位与战略目标、总体格局、资源环境底线约束、空间结构、公共空间与公共服务、自然与历史文化、基础设施、修复与更新、规划实施与一张图等主体工作。其中基础工作部分提出了“研究交通运输体系和信息技术对区域空间发展的影响和对策”重大交通专题研究；编制内容部分涉及交通系统的相关内容分散出现在、总体格局、空间结构、公共空间与公共服务、基础设施体系、实施保障机制等篇章中。从《指南》的要求可以看出，在市级国土空间总体规划编制的过程中，已经将交通系统与其他要素融为一体，同时还重点强化了交通系统尤其是公共交通系统对空间结构的引导作用。

协同编制的内容框架（以市级为例）

（2）《城市综合交通体系规划编制导则》对协同编制内容的引导

城市综合交通专项规划的传统编制内容框架已有较为明确的规定要求。依据《城市综合交通体系规划编制导则》（建城〔2010〕80号）（以下简称《导则》）的要求，城市综合交通体系规划应包括交通发展战略、综合交通体系组织、对外交通系统、城市道路系统、公共交通系统、步行与自行车系统、客运枢纽、停车系统、货运系统、交通管理与交通信息化、近期规划、规划实施保障措施等内容。《导则》的编制内容框架以统筹城市内部综合交通体系组织与研究确定各交通子系统规划布局为主，同时也明确提出了要求在制定交通发展战略时应首先明确交通发展与市域城镇布局、城市土地使用的关系。

（3）交通强国战略背景下的协同工作要求

而在交通强国战略与立体交通网规划编制体系背景下，市县级城市综合交通专项规划作为承上启下的重要环节，同样具有专项规划内在的传导逻辑，体现与落实上位立体交通网规划的战略目标及核心内容，包括国家综合立体交通网规划（含跨省市的区域交通规划）、省级综合立体交通网规划（含跨市县的区域交通规划）等综合性规划，以及铁路、公路等专业交通部门的专项规划等。

（4）协同编制的综合交通专项内容框架

综合以上文件的要求和实际工作经验，当前背景下市县级国土空间总体规划与城市综合交通专项规划的协同编制内容框架应以《指南》中明确提出的交通方向相关内容为基础，统筹《导则》相关编制内容的协同要求，落实上位立体交通网规划的核心目标与内容体系传承，融合构成以下内容框架：第一，传承落实立体交通网规划的核心内容，处理好区域综合交通网络与国土空间格局的耦合，实现综合交通对国土空间发展的引领和支撑作用；第二，研究交通发展趋势以及交通与城镇空间布局的耦合关系，实现综合交通网络在城市发展战略、总体格局、空间结构中的基础性作用；第三，深入协调交通系统布局与公共空间、公共服务、其他基础设施之间的协调关系，相互支撑，并通过交通系统方案深化、规划指引及近期行动实现总体规划方案意图，落实规划要求。

2. 协同编制的工作流程与阶段划分

依据市级《指南》的相关要求，市级国土空间总体规划的工作流程可以总结为现状调研与分析阶段（含统一底图底数、双评估双评价）、前置研究阶段（含重大专题与总体城市设计研究）、主体方案阶段、规划实施阶段（含传导指引、近期行动、政策机制、一张图建设等），县级国土空间总体规划的工作流程可参照市级流程。

而《导则》则将城市综合交通体系规划的编制工作流程划分为现状调研、专题研究、纲要成果、规划成果四个阶段。结合《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328—2018）中附录B对城市综合交通体系规划主要内容的要求，可进一步将综合交通体系规划的工作流程归纳为调研与分析阶段、战略与统筹阶段、方案布局阶段、规划实施阶段（含近期规划和保障措施）。

以全过程的协同治理为目标，结合以上两类规划编制的工作流程要求，市县级国土空间总体规划与综合交通专项规划协同编制的工作流程应当以同步的现状调研与分析工作为基础，开展前置先导、融合协同、传承落实三个阶段的协同编制工作。

3.不同阶段协同编制的要点

结合市县级国土空间总体规划与综合交通专项规划协同编制的工作流程划分，本文重点从前置先导、融合协同、传承落实三个协同工作阶段出发，提出两类规划的协同编制要点。

（1）前置先导阶段的协同编制要点

前置先导阶段是规划开展的前瞻性与战略性研究阶段，一般受到上个层级规划或空间层次的影响，对城市总体空间格局具有指导和引领作用，需要提前予以明确。该阶段协同编制工作的要点是通过分析区域交通发展趋势、宏观交通发展要求、城市交通战略目标以及重要交通系统格局等重大交通问题，来研究交通发展与区域国土空间格局的关系，落实宏观交通发展要求，实现交通发展对空间格局的引领作用。具体包括上级交通网络规划传导要素及其与空间格局的协调研究，区域交通网络一体化与区域城镇体系结构协同研究，城市综合交通发展战略研究等。该阶段协同编制的成果形式主要为前置性专题研究报告。

交通基础设施具有很强的锁定性，对于城市国土空间格局影响深远。上级交通网络规划传导要素及其与空间格局的协调研究要点在于传承落实上位立体交通网规划中重大交通基础设施的控制性目标与布局要求，并结合区域交通网络演变趋势与目标，明确城市综合交通运输网络的架构导向，进而为城市在区域发展格局的目标定位、发展格局及城镇体系的架构确立做出支撑。同时应协调区域及对外交通设施布局与“三条控制线”的关系，保障重大区域交通基础设施的落地。

区域交通网络一体化与区域城镇体系结构协同研究要点在于通过研究区域交通网络与城镇体系的发展趋势，采用包括交通网络演变分析、城市群功能与战略趋势推演、大数据客货流分析等技术手段，研究城市在区域交通网络与城市群格局中的地位、优势与短板，进而确立在区域城镇体系发展中目标城市应采取的交通战略、交通网络布局策略及其与之匹配的城镇空间格局意向等，作为总体规划确定城镇体系布局、促进区域发展一体化、判断城市发展方向等重大问题的基础依据。

城市综合交通战略目标的研究应与城市总体发展战略目标保持高度一致。应在综合城市经济、产业、生态、社会等多方面分析基础上，评估交通职能在城市发展定位中的作用，既落实上位规划对城市交通发展的目标要求，也要分析交通战略目标对于城市总体发展战略的支撑，为制定城市总体发展战略提供支撑，进而指导城市交通发展模式与目标制定。

此外，还可根据不同城市当前发展阶段的核心问题，在规划的前置先导阶段聚焦部分重大交通发展问题深入分析，研判交通发展对城市总体格局或重要发展问题的影响，如重大设施选址对空间布局的影响、智慧交通发展与空间格局等。

（2）融合协同阶段的协同编制要点

融合协同阶段是规划编制的主体工作阶段，是推进两类规划编制方案协调的重点工作阶段。协同编制的要点主要是针对城市重点发展区域的空间结构、公共空间与公共服务、基础设施等方面，加强交通系统与其互动研究及结构性方案的协调制定，是在总体结构性层面推进交通规划与空间规划有机融合。具体包括与城市空间结构协同的综合交通模式与方案制定、适应多元空间要素的各类交通子系统规划策略与要求等。该阶段协同编制的成果形式主要包括同步专题研究、交通发展战略研究或规划等。

与城市空间结构协同的综合交通模式研究应在区域协调格局基础上，通过采用空间情景方案的交通绩效评价测试、交通承载能力与运行评估等方法，研究综合交通系统与城镇空间结构的耦合关系，提出合理的城市空间结构与交通系统协同布局模式，确定空间与交通系统的结构性方案。其中，在综合交通模式上应重点突出公交系统引导城市空间结构拓展的协同规划思路，尤其关注职住关系的空间组织、城市活动集聚区域与联系网络的关联布局，强化以公交网络支撑城市发展方向，协调公交网络与职住空间分布的匹配关系，从而明确与城市空间结构相匹配的公交系统功能定位、制式与网络结构。

适应多元空间要素的交通子系统规划应包括综合交通内部各个子系统之间的协调，以及交通子系统与其他空间要素的协调。综合交通内部子系统的协调，需结合综合交通总体战略目标和城市交通发展模式的指引，统筹各个交通体系的相关关系与组织要求，提出协同视角下各个交通子系统的规划布局原则和要求，包括内外交通的衔接关系、客货运交通的协调组织、公交走廊与小汽车通道的协调布局等。交通子系统与其他空间要素的协调，则应结合不同空间要素的功能及特征，因地制宜的差异化配置交通系统资源，提出包括如与产业布局匹配的货运体系、支撑社区生活圈建设的慢行体系、与中心体系格局相协调的公交系统结构、满足市政设施建设需要的道路体系等各个交通子系统方面的规划组织要求。

（3）传承落实阶段的协同编制要点

传承落实阶段是在规划已明确战略目标、城市空间结构以及骨架交通系统布局等结构性方案内容后的阶段，重在对交通与空间耦合模式、骨架交通系统布局、实施与管控方式等的传承落实，是规划方案深化与实施指引的工作阶段。具体包括制定各类交通子系统的深化布局方案，提出分阶段协同建设安排与实施保障措施。传承落实阶段协同编制的成果形式主要包括市县域综合交通规划（综合立体交通网规划）、城镇（区域）综合交通体系规划等。

各类交通子系统布局方案的深化落实，应结合交通发展战略与目标要求，在各交通子系统与其他公共空间要素协同组织的基础上进行系统方案深化，提出具体布局方案与规划建设指引要求。对于确实难以协调落实的局部方案内容，应及时反馈调整。

交通系统的分阶段协同建设安排，应注重与城市分期发展目标及近期行动计划协调一致，通过合理安排近期重点行动计划和项目，确保规划方案的有效实施。交通系统与国土空间用途的协同实施保障则应参照落实国土空间总体规划的规划指引方式，依据国土空间总体规划明确的规划分区来划定交通政策分区，提出不同交通政策分区的各类交通子系统供给指标与规划要求，实现对下位规划和分项专项规划的指引。

全过程协同编制的工作流程示意图

本文全文刊载于《理想空间》第87期