规划年会 | 中国城市规划学会总体规划专业委员会“规划创新与规划赋能”专题会议召开

党的二十大报告提出了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的总体要求，每个省级、市县级行政单元都要立足国家所需、城市所长、发展实际，回答好因地制宜、因时制宜的中国式现代化道路问题。“大国发展、规划先行”，规划创新是应对宏观背景变化和城市发展转型的必然选择，规划赋能是推动城市形成新发展动力和迈向中国式现代化新征程的必然路径。本次专题会议以“规划创新与规划赋能”为题，旨在回归规划初心，重新认识总体规划在中国式现代化进程中的使命与担当。

本次专题会议邀请了4位特邀嘉宾作主题报告，同时14位年会优秀论文宣读者从多层次、多维度分享了精彩报告。

主持人：王新哲

中国城市规划学会总体规划专业委员会委员

上海同济城市规划设计研究院有限公司常务副院长

主持人：朱波

中国城市规划学会总体规划专业委员会副主任委员

中国城市规划设计研究院副总规划师

中规院（北京）规划设计有限公司总规划师

李晓江

全国工程勘查设计大师

中央京津冀协同发展专家咨询委员会专家

存量时代的城市发展策略

李晓江认为，在中国社会主要矛盾转变的背景下，存量时代是走向中国式现代化的美好生活时代。因此，存量时代的城市总体发展战略研究要充分认识到保护与发展问题的复杂性，关注发展模式的转变与社会公平的实现，要将存量空间与绿色低碳等高质量发展理念，以及不同人群的高品质生活需求联系起来。

要关注区域总体布局优化策略。按照“三生”空间的配置要求，明确总体空间结构和布局优化策略。从“优化人口经济密集地区布局”出发，提出国土空间增量和存量资源配置的总量与策略。

要明确城市经济与产业发展策略。从未来经济和产业结构转型升级出发，提出产业空间的更新策略，促进碎片化产业园区向职、住、服融合的新城区转型。统筹落后产能地区的退二进三和退工还居，实现二次开发与更新。研究存量资源利用的法规和标准，为新经济发展提供产城融合、混合开发的创新型产业空间。

要做好城市生活与服务发展策略。分析城市不同人群的居住分布、就业通勤和服务供给，识别可更新利用的存量资源，提出总体层面的存量利用与更新策略。

要完善城市文化、风貌与魅力空间发展策略。结合历史文化保护、总体城市设计、城市风貌传承与塑造，开展基于自然和人文资源的魅力空间规划和场所营造，满足居民日益增长的精神、文化与审美需要。

要重视城市绿色低碳发展与绿色更新策略。通过组团发展、增加生态空间、布局优化、公共交通、绿色更新等手段，推动职住平衡，减少通勤、通学交通能耗与碳排。

要关注城市安全韧性发展策略。充分认识到不同地区、不同层级、不同规模城市安全韧性的短板与威胁，识别城市安全韧性的脆弱地区与易灾地区，建设应对灾害、事故、疫情的韧性城市。

要加强存量利用与有机更新的制度和政策研究。探索政府导向和市场导向的更新模式下的差异化的土地、产权、税收、财政、金融制度。积极探索适应存量利用的新控制性详细规划改革创新。

要积极开展面向存量利用、有机更新的规划创新，关注不同地区的发展阶段与需求差异。在总体规划层面要明确城市更新总体策略性方案、总体城市设计并完善配套的综合交通规划。在详细规划层面要注重一城一策和一地一策，形成总体规划实施方案+存量利用/有机更新方案+控制性详细规划的规划体系。

王富海

总体规划专业委员会副主任委员

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长、

首席规划师

城市更新时代的总规实施

从城市更新开启新时代、总规实施肩负新使命、实施路径应上升到战略高度三个主要方面进行论述。

首先，当前的宏观背景已经发生显著变化。体现在：城市建设用地增速进入下降通道，规划面积过剩；城镇人口规模增速下降，新增人口结构显著变化；财政收支缺口逐渐放大，民生类需求支出比重增加；土地收入增长率下降，地方政府债务增速高于财政收入增速。从增量时代到存量时代，空间资源、空间位置、产权主体、参与主体、投资模式、设计逻辑等方面均产生了明显转变。业主/经营者/开发者对存量物业通过物质/功能改变以提高物业价值的所有行为都应称为城市更新。

其次，总规实施是涉及多层次、多主体的系统性工程。具体来说，从国家部门层面看，长期侧重规划内容实施的内部链条，机构改革前后体现出从原则性要求到指标性要求的变化；从政府层面看，总体规划实施评估是施政和治理的宏观工具；在全社会层面，城市更新时代下的建设模式变化将导致实施规则的变化；在宏观经济层面，城市更新正在取代房地产成为城市投资的新锚点。

最后，以东莞市国土空间规划实施路径研究为例，因地制宜地探讨总规实施的策略机制，主要包含战略统筹、空间统筹、项目统筹三方面。在战略统筹层面，“中心-外围”结构是总规实施的战略基础，应通过各类倾斜性政策引导发展要素向“中心”集聚。在空间统筹层面，要将政策先于规划覆盖；要以全域国土综合整治为抓手；要构建集聚效应强、能够抵御城市收缩的战略性节点。在项目统筹层面，要明确政府行为等高线，在城市更新中坚持政府有所为有所不为的原则，做到有重点、有限度、有选择实施更新；要探索建立“规划-规则-规程”的管控依据体系，包容城市更新中的可能性；要依托城市更新行动强化国空“一张图”的数据融合，提高更新项目的主动策划和动态管理能力。

叶斌

中国城市规划学会常务理事

南京市人大常委会副秘书长

国土空间总体规划确定三区三线的技术路线

叶斌指出，在国土空间总体规划中统筹划定落实三条控制线，推进空间规划治理体系和治理能力现代化是落实国土空间规划改革要求，实现多规合一和提高规划严肃性的重要举措。目前，三线划定已随各地国土空间总体规划编制同步推进，取得积极全面进展，已批准的“三区三线”已经成为规划实施的刚性依据，成为国土空间治理体系中重要一环。

鉴于划定“三区三线”是一项继承历史上各类管制政策、技术标准、相关规划的创新性工作，对在划线中如何落实“科学划定”、“统筹划定”业内和各地区存在不同的理解和做法，有必要进一步梳理三条线形成的技术路线，以便高质量地实施三条线，规范有序优化三条线，形成城乡空间优化布局调整的制度设计。

叶斌在分析了各地划线过程中的各种现象，提出科学划定“三区三线”关键在统筹，既要在三条线之间统筹，也要与国土空间总体规划编制的其他内容统筹，要以三线保障国家粮食生产、生态安全的底线，控制开发规模，确定集约节约高质量发展的上限，平衡好粮食生产、生态保护和城镇发展的空间关系；以三线作为协调多规冲突、推动空间治理能力现代化的统筹治理工具，破解传统规划体系分管分治问题，保障可持续发展；以三线塑造城市结构和城市形态、构建生态保护整体格局，提高城市的整体运营效率，为城市高质量发展提供空间指引和保障。

在“三区三线”划定之后，要研究建立进一步科学优化国土空间格局的管理平台和实施制度，做到既有原则又有弹性。建议要加快建立耕地整备区和农村土地综合整治制度，建议允许在永久基本农田外划定一定规模的耕地整备区，通过农村土地综合整治，将新增耕地、美丽乡村建设、连片整治农用地、高标准农田等工作结合起来。在生态保护红线方面，要在生态红线划定的基础上实现生态空间网络、城市空间格局等多尺度多维度空间嵌套，构建全域绿色生态空间系统，并进一步统一和明晰各类生态红线分级、分类的管理规则。在城镇开发边界方面，要塑造合理的城市结构、优化城市用地布局，实现弹性预留，建议城镇开发边界划定应识别城市战略机遇空间，划定战略预留区，明确在重大机遇来临前严控建设。

建议三条控制线的实施要建立占一补一等系统的动态调整机制，保障实施“三区三线”的严肃性、协调性、综合性、传导性。

董珂

中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长

中国城市规划设计研究院副总规划师

五年前后宏观背景和规划策略比较

董珂从规划的作用和本质、五年前的核心问题和规划策略、当下的核心问题和规划策略三方面进行分析。

从国际经验和历史经验看，规划是对着问题去的，识别“真的问题”，才能做“对的规划”。任何一个国家的空间规划，都是针对当时当地问题和目标提出的有的放矢的对策；纵观新中国成立后的规划发展史，规划形式与内容也与国家社会经济发展阶段和当时面临的问题“同频共振”。

建立空间规划体系的背景是现有生态资源环境消耗模式难以支撑实现两个一百年中国梦，必须要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，解决央地责权不对等、激励不相容、合成谬误等制度短板问题，建立“从中央到地方的资源配置规则”和“保护优于开发的空间统筹规则”。董珂以各地的案例梳理了各级国土空间规划的应对策略：一是以短板资源框定开发上限；二是以生态学原理和生态保护机理指导生态保护修复策略；三是依循当地特色推进全域国土综合整治和乡村振兴；四是推进城镇建设用地集约高效利用。

当下，总体需求不足、经济增长乏力，工作重心是修复资产负债表、提振市场信心、推动经济复苏。以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的、把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来、推动城市高质量发展是规划需要重点关注的问题。“规划产品”需要打通最前“一公里”，即把握真问题、真需求，掌握民情、市情、国情；打通最后“一公里”，即保障可落地、可见效，创新物权、许可、金融。结合南昌市高质量发展建设方案和包头市城市高质量发展建设规划实践，解读了如何结合地方实际发展需求，建立“找准问题、摸清家底、明确定位、开好药方、选对项目、补全政策”的技术路线。

杨春

北京市城市规划设计研究院

《新总规引领下北京城市空间布局

优化的成效与问题》

文章重点研究了新总规引领下北京城市空间布局优化的成效与问题。首先，北京总体规划形成经过了深入分析反复考量的过程，着力调整和优化城市空间布局，改变单中心集聚发展模式，是北京新版城市总体规划实施第一阶段的重要任务。其次，北京城市总体规划实施五年评估工作立足于城市空间结构特点和规划目标要求，从空间圈层功能分异引导要素配置、城镇与生态空间形态演变，以及轨道提升城市空间效率三个主要方面，系统评估新版城市总体规划实施以来北京城市空间布局优化的成效及动因。最后，新版城市总体规划的实施存在“功能布局梯次联动不充分、区域发展不均衡，以及轨道重塑职住关系不显著”等主要问题和挑战。针对问题提出三方面对策建议：一是，增强政府统筹力度，发挥市场调节空间资源的有利优势；二是，做好资源调配和资源供给，有效解决城市南北平衡问题；三是，做实轨道交通于城市空间的联动关系。

林浩

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司

《城市重点区域规划实施协同机制探索》

文章阐述了对城市重点区域规划实施协同机制的探索经验。首先，“高标准推进重点区域开发建设”是贯彻落实“人民城市人民建、人民城市为人民”精神的重要工作抓手。其次，城市重点区域具有规模大、周期长、主体多、涉及专业面广等特点，在存量开发时期城市重点区域规划实施可能存在控规“失灵”、更新碎片化、规划意图和实施策略难以有效传递等问题。最后，结合深圳东部高铁新城规划实例，强调应重构城市重点区域规划编制体系，建立“战略-管控-实施”三层次规划协同编制的工作思路，形成“综合规划定目标、实施策略定抓手、综合规划与实施策略双向校核”的技术路线，从战略引领、空间融合、实施统筹等方面提出发展策略，并通过搭建“市-区-街”三级协同的工作平台，实现综合规划与实施策略分层级、多向传导，保障存量主导地区发展设想落地。

唐晓晗

华南理工大学建筑学院

《欧洲跨国空间规划的图示表达研究》

文章重点研究了欧洲跨国空间规划的图示表达。首先，图示表达是传达规划政策的强有力修辞，是空间规划重要的交流媒介，基本分为描述、评价、规定三类图示。其次，结合欧盟层面和次区域层面的欧洲空间规划图示表达的演变历程，详细阐述了图示受目标导向、政策共识等因素产生的演变。再次，围绕空间规划应当如何表达政策这一核心问题，提出应从语言学的角度对图示表达进行统筹分类，并通过文献研究搭建起了规划图示的分析框架，归纳出欧盟层面和次区域层面空间规划的方法、形式和内容。最后，政策在地图上的图例是抽象的、范围是示意的，因为空间规划的场地只是一个要素，重点在于空间的主体（城市以及居民）以及空间之间的关系。多种情景比较比单一愿景更能发现问题、达成共识，空间隐喻是对战略支持的重要组成部分。目前，我国国土空间规划仍以土地利用为图示方式，应更关注其作为纲领式的政策工具在图示化表达方面的优化。

侯松岩

广东省城乡规划设计研究院有限公司

《国土空间总体规划建设用地用海“精准落图

”策略研究——以惠州市大亚湾为例》

文章以惠州市大亚湾规划实践为例介绍了对于国土空间总体规划建设用地用海“精准落图”的策略研究。首先，随着市县级规划编制工作的重心逐步转向建设用地用海要素“落图”阶段，如何使国土空间总体规划“能用、好用、管用”是亟待深入探索的议题。其次，“精准落图”有三个关键方面：一是，确定“两线四设施”落图深度与尺度。深度即在厘清总体规划空间治理事权基础上，明确“四类设施”的落图级别，主要立足“跨行政区协调”的治理事权，将涉及跨街道辖区布局的设施进行落图。尺度即建设用地用海红线的划分尺度，综合利于“总-详”规划传导、土地主导功能明晰等因素，采用次干路及以上级别路网切分单宗地块。二是，建立基于“七张图”的建设用地用海“精准落图”技术框架。按照部门横向协同思路，通过梳理整合规划拼合图、安全底线图、现状建设用地底图底数、用地权属图、重点项目布局图、重点战略地区分布图，制定用地用海方案。三是，探索两种“落图”方式，实现纵向精准传导。紧扣建设项目用地用海审批环节，建立“定边界”、“定位置”两种“落图”方式。探索“功能留白”与“规模留白”机制，为远期发展不确定性预留弹性。

丁阳

广州城市规划勘测设计研究院

《存量用地全生命周期体检评估实践与创新》

文章重点研究了存量用地全生命周期体检评估实践与创新。首先，过去南沙乃至广州的城市更新实践主要关注项目的经济性、实施性，而忽略改造的必要性以及改造方案是否对症。在“以人民为中心”和“高质量发展”的理念下，应构建存量用地全生命周期体检的理论、体系及路径。其次，以粤港澳大湾区南沙新区规划实践为例，介绍了面向城市更新任务，以全区“三旧”用地为对象，建立存量用地前期现状体检+后期实施评估的全流程工作体系，构建体检、诊断、评估、跟踪、反馈的工作机制。最后，强调要通过存量用地体检反馈指导改造实施方案编制、辅助制定城市更新策略，通过更新项目实施评估反馈提升实施效果和满意度，希望该工作方法可以为同类地区城市更新工作提供参考。

邹玉

上海城市规划设计研究院 

《上海市总体规划实施体检评估指标

体系关键技术研究》

文章重点研究了上海市总体规划实施体检评估指标体系关键技术。首先，国土空间规划年度体检评估工作以指标体系构建和分析为核心，在国家全面推进和部署“建立国土空间规划体系并监督实施”的背景下，上海率先开展总规实施年度体检的研究工作，其次，在实践中发现目前指标体系在逻辑构建、评价标准、数据获取和指标更新等方面存在方法和机制欠缺。最后，国土空间规划年度体检评估的指标体系构建，应以指标“簇群”为单元，以“策略任务-指标-政策项目”逻辑关系优化指标体系的建构，以形成系统化的指标“评价标尺”为宗旨，建立预警机制，持续推进数据获取渠道制度化、填报方式信息化、处理流程标准化、指标计算模块化，结合近期规划推动更新机制的创新。

张秋扬

上海同济城市规划设计研究院有限公司

《功能价值视角下的大都市城市轴线规划

建设回顾与展望——以上海为例》

文章首先回顾了上海主城区城市轴线的规划建设历程，并对延安路-世纪大道东西城市轴线和黄浦江南北城市轴线的规划建设历程进行阶段划分。其次，总结城市轴线的规划建设经验和成效，从全球城市功能集聚、城市形象风貌和历史文化展示和城市复合交通支撑等三个方面概括了东西城市轴线的规划建设经验；归纳提炼出黄浦江南北城市轴线核心段、上下游段的差异化功能提升重点。最后，从功能价值优化视角，对两条轴线的规划建设提出展望和建议，并为其他城市的轴线规划建设提供借鉴和参考。

包国星

上海同济城市规划设计研究院有限公司

《类型学视角下的水乡单元空间模式研究

—基于长三角生态绿色一体化发展示范区水乡

单元模式探索》

文章从传承地域风貌特色研究切入，阐明了国土空间类型研究的重要性，以国土空间的全域全要素之间的相互关系、组合机制及空间模式建构作为研究重点，将类型学研究方法从建筑微观领域拓展到国土空间规划领域，从研究建筑、城市单一空间维度延伸到农业、生态等关联空间，提出了国土空间规划中类型学方法的作用机制，总结形成“要素分型提炼-要素组合衍生-类型筛选落位-规划设计导控”的空间组织方法。在理论研究基础之上，选取长三角生态绿色一体化发展示范区进行实践应用，以“水乡单元”作为类型研究的基本模块，从自然地理格局及演变规律研究入手，提炼示范区国土空间基因。有机组织自然要素与人工要素，营造类型多样、具有地域特色的河湖田镇村共生的水乡单元，并在国土空间布局上加以引导和落位，实现对各类要素保护及规划建设的有效引导。

贺晶

天津大学建筑学院

《基于城乡断面理论的城市边缘区

形态管控研究》

文章基于多中心体系互动关联的视角，将城市边缘区划分为内生发展型、输入主导型两类演化模式，并结合城乡断面理论的区域环境连续性思想，明确其可识别性、可生长性的表征属性及差异化的预期、控制或限制性空间增长类型。在此基础上，通过国外成熟案例验证上述形态分析步骤，并以特大城市郑州为例，总结出其城市边缘区的断面特征：内生发展型城市边缘区应控制发展，平滑过渡；输入主导型应有序建设，纳入腹地，并提炼出具有普适性的城市边缘区形态优化策略：一是基于区域统筹，因地制宜地分区明确城市边缘区的增长类型；二是基于周边更高等级中心的辐射带动和自身中心配置能级，研判边缘区的可生长性限度及开发模式；三是考虑用地性质差异对空间表征的差异效果，落实边缘区的可识别性及断面形态指标。

励春丽

宁波市鄞州区规划设计院

《新时代地区特色融合的养老设施规划探索

——以宁波市鄞州区为例》

在新时期养老问题更复杂、国家养老事业发展要求再升级的背景下，文章重点研究如何推动养老设施规划的创新融合。在确立“供需平衡，迎合新需求优化新标准”、“扎根地方，突显鄞州地区特色指引”、“纵横衔接，保障规划传导项目实施”三大目标的基础上，对症提出鄞州区地域特征养老模式创新和差异管控策略。做好行动计划陪伴式服务，连接规划到实施的最后一公里。探索“家院互融”升级2.0，构建政府与市场协作的智慧多元养老生态体系。积极探索更为精细化、人性化的地区特色融合式养老设施规划方法，统筹有限的空间资源、协调各管理和实施运营主体的利益平衡，使养老事业从“基础保障”向“多元享老”的有益方向迈进。

王炎

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司

《人本创新活动视角的科学城空间

布局模式研究》

通过对全球科学城空间布局演变趋势的回顾，文章发现随着科学城的空间尺度逐步增长，科研功能、生活功能、产业功能（或称成果转化功能）的融合成为基本趋势。同时，结合对松山湖科学城创新活动的实践观察与学界的既有研究，进一步概括出“研研融合”等“四个融合”，并从人本创新活动需求的视角剖析其原因与融合的尺度特征。在此基础上，通过区分邻近度优先级，提炼出“社区—组团—城区”三级创新圈的科学城空间布局理想模式。其中，“创新社区”紧密创新圈在15分钟步行范围内复合了研、产、居等基本功能，满足创新人群每日高频活动需求。“创新组团”在15分钟公交范围内，由创新社区、产业社区、居住社区共同组成，基本满足创新人群的每日发生的生产生活需求，最大程度降低跨组团交通需求。“创新城区”至少包含两个创新组团，更充分地满足间歇性发生的多学科交流、高能级生产生活服务等的需求。最终，将该模式在松山湖科学城空间规划中的应用进行了展示。

周莹洁

广州市城市规划勘测设计研究院

《EOD模式下广州生态空间高质量发展创新

路径研究——以广州海珠湿地为例》

文章在系统回顾全国EOD模式的试点经验、总结相似试点地区成功案例的基础上，总体谋划提出了广州海珠湿地内外的两大目标，湿地内赋予了国际重要湿地的发展目标，结合湿地周边的环中央湿地价值圈赋予了世界一流城区的目标。基于目标，策划了生态、基础设施、产业三类项目库，按照肥瘦搭配，位置相邻及权属相关的原则进行组合为5个项目包，以近期示范项目一为例，由“3+4+2”的项目搭配组合，通过小洲村的留用地反哺二三期的湿地连通和国际湿地馆等重点项目。通过海珠湿地EOD模式的试点示范，擦亮了广州的生态品牌形象，实现政府、村社等主体多方合作、共赢共享。最后，从EOD支持流域综合治理、水环境综合治理等7大领域，提出可以在广州推广应用的5大生态价值区域和20余个潜力地区，推动传统生态地区规划从“片段式” 走向“全流程”。

邹钧文

上海市城市规划设计研究院

《大都市滨水区规划思考——以上海

“一江一河”为例》

文章通过系统回顾上海黄浦江、苏州河沿岸地区20多年来的规划建设发展历程，提出了对于大都市滨水区规划的五个方面认识和思考。一是滨水区发展需要特定的规划指导。以上海“一江一河”为例，先后编制了《黄浦江两岸地区规划优化方案》、《黄浦江、苏州河沿岸地区建设规划2018-2035年》等系统、全局的滨水区特定规划,落实城市总体规划要求，建立顶层框架，指导沿线各滨水片区详细规划编制。二是滨水区规划应聚焦特色主题。上海“一江一河”规划提出了“能级、活力、特质、韧性”四大主题，围绕主题确定了“发展为要升能级、人民为本增活力、生态为基强韧性、文化为魂塑特质”的理念。三是滨水区规划应制定具有针对性的空间策略，包括：水岸功能的空间组织方式、激发水岸活力的空间范式、水岸特质塑造的新模式、高密度滨水城区的生态提升途径。四是滨水区规划应提炼出有效的指标导控体系。针对活力功能、公共空间、人文特质、绿色生态等板块定制分类分级的滨水区特色指标管控体系。五是滨水区规划需完善实施监测与推进机制。通过建立实时监测、定期评估、分阶段指导实施的全周期规划管理机制，形成链接规划与建设的实施路径。

黄嘉成

中国城市规划设计研究院

《国土空间规划体系下的魅力空间探索

——以福建、平潭为例》

文章指出，基于新发展格局下全球贸易格局变动、供给侧改革下空间价值再平衡、消费时代人民对高品质空间需求等背景，各级国土空间规划都提出建设多样化、高品质魅力国土空间的目标。日本魅力观光区、韩国乡村景观营造、中国台湾地区宜兰县景观营造等国内外不同层次空间品质提升的实践经验显示，魅力空间是社会发展至一定阶段面向新时代人民群众需求的高品质空间供给，蕴含着保护传承优质资源、推动空间价值转化、促进区域平衡发展的价值导向，体现了发展理念与模式的转变。研究以福建、平潭的国土空间规划实践为例，提出省级和市县级国土空间总体规划中魅力空间体系构建的差异化手段与目标，以实现空间有效治理：省级魅力空间侧重战略引领、格局构建，通过主体功能分类与空间政策支持，引导区域均衡发展；市县级魅力空间侧重落地实施、分区管制，通过国土空间规划分区和管控，建设高水平、高颜值的休闲消费空间。