观点集萃 | 公交专用车道规划管理思辨及公共汽电车交通发展纾困（二）

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本期六位专家继续开展公交专用车道规划管理的讨论，欢迎读者朋友留言互动，交流观点。

人类为了构建一个有序的社会，创造出许多规则。这些规则有的形成了文字、成为了法律法规，有些则是约定俗成。“优先”就是这套规则体系中的一部分。在一个追求平等的社会里，“优先”通常体现了一种特别的价值。例如救护车优先、消防及应急车辆优先、行人优先等，体现了对生命的尊重、对紧急事件处理的尊重、对社会弱者的尊重。在资源许可或者确保优先时，优先的资源也经常表现为专用。为了体现优先，相关政策赋予了优先对象特权，而此时则无须再讨论公平和效率的问题。例如，高速公路上的应急车道，无论多么空闲，都不允许社会车辆使用。

此外，法定的优先一定是遵循一些原则，通常是明显有利于增进大众的福祉和促进公共事业的发展，除此之外，就是希望推广、倡导和推动某些事物。因此，优先就是利用政策在多方利益主体中“拉偏架”。例如，国家鼓励新能源车辆的发展，就给予新能源车辆补贴，其他车辆就不能享受这种补贴，这就是利用政策在小汽车市场竞争中“拉偏架”的现象。各国各地政府在各行各业中利用政策“拉偏架”的现象不胜枚举。此时，就无须讲眼前的公平、效率。

在城市道路资源的使用和分配中，公交车道（包括公交专用车道和公交优先车道）的设置就是一种“拉偏架”的现象，就是要赋予公共汽电车某种特权，通过这些特权让公共汽电车乘客感到安全、方便、低价，以此吸引更多的使用者，进而提高城市道路资源的利用率，同时也是对没有使用公共交通的人发出一种号召和邀请。这就好比说：“如果乘坐公共交通出行，你也可以享受到同样的安全、快捷和便利”。如果此时讲究眼前的、绝对的公平和效率，就会失去优先的效果，进而失去设置公交车道的意义。的确有一部分人从自我的角度误读了公交车道的意义。

当然，在某些特定的情况下，从公平和效率角度看，对公交专用车道有一些可以讨论的空间。例如，如果一座城市公交专用车道分布广泛，但是上面只允许一辆公共汽车行驶。在这样极端的情况下，当然可以讨论公交专用车道的效率问题。但是，讨论的方向应该是平等地看待公共交通服务下的多种出行方式，即考虑允许更多的公共交通方式(如出租汽车、旅游大巴等)使用公交车道。

从鼓励公交优先发展同时兼顾公众舆论的角度出发，首先应该增加使用公交车道的车辆类型，同时应该好好地研究人的出行行为，根据研究结果制定促进公共交通发展的政策，使得更多的人利用公共交通出行。

北京对于公共汽电车交通的重视与投入历来被其他城市视为标杆。从早些年高强度的票价优惠与营运补贴，到2020年发布《北京市地面公交线网总体规划(草案)》，明确提出“力争到2022年地面公交基本实现与轨道协同发展、精准服务、准时高效的发展目标，公交专用道长度1020公里”等要求。因此，北京这一轮以“减法”为核心的公交专用车道优化调整措施，对行业产生不小的冲击、并引发广泛的关注与争议。之所以强调行业，是因为乘客的声音不容易被听见，并不是他们不在乎或没有影响。业界偏负面的态度，不仅因为对该方案的科学性、恰当性持怀疑态度，更担忧对其他城市产生一种错误的导向。

北京连续两轮公交专用车道优化调整涉及60条路(段)。取消亦或增加了一些公交专用车道(段)；压减了公共汽电车专用的时段；部分专用车道对单位通勤班车、校车开放。效果是使用专用车道的单位通勤班车在途时间缩短；公休日和法定节假日早晚高峰时段社会车通行效率总体提升，公共汽电车运行速度略有下降但影响不大。然而，看不到调整的依据、被调整公交专用车道上公共汽电车乘客的数量。

公交专用车道可以调整也应该调整。就事论事地说，除厦门BRT等个别案例，绝大部分公交专用车道都是通过调整道路通行权实现对公共汽电车的优先服务。公交专用车道服务时间既有全天、也有高峰时段；既有工作日、也可包括休息日，取决于公交专用车道设置的目的与目标。自然，稳定运行后及时评估、适时优化是主管部门的职责权限，不能因为公交优先是国家战略、因为政治正确而固化管理措施。道路空间是公共资源，低效的公交专用车道对于乘客、企业贡献有限，却影响道路交通总体通行效率与公共交通形象，“损人并不利己”。持续优化、合理增减是公交优先发展的应有之义。例如单位通勤班车、校车与公共汽电车同样具有集约化运输、高效利用道路空间的特征。上海世博会、花博会、进博会期间设置的优先车道系统，向专线巴士、公共汽电车和旅游大巴开放。

调整不可怕，但调整没有规则、缺乏评判，或者见路不见车、见车不见人，以道路是否拥堵论效果就错了。

公交专用车道设置，说到底是一个公共道路资源配置的问题，应当为公交专用车道设置与评价建立更适合当下发展环境、发展理念的标准，既要效率、更要公平，据此评判公交专用车道的调整是否合理。早期在道路网普遍标准低、交通拥堵情况下设置公交专用车道，一方面可以为众多公共汽电车提供一个基本畅通的行驶环境，另外一方面也试图以不堵的公共汽电车吸引堵在小汽车里的出行者。于是，较高的客流门槛、缓解拥堵成为公交专用车道的理想目标。设置公交专用车道的标准，动辄为80辆·h^-1、50辆·h^-1公共汽电车车流量，3 000人·h^-1、5 000人·h^-1客流量，谈不上是对公共汽电车乘客优先或给予更多的道路空间资源，而是公共汽电车乘客为机动车使用者集约节约利用了有限的车行道。从公平角度考量，一条公交专用车道运输的客流只要大于等于普通机动车道上所有车辆的载客量，设置公交专用车道就是合理的、应该的。何况公共汽电车乘客还贡献了正外部效益——低碳排放。换言之，期望已经拥堵的道路缓解拥堵，为公共汽电车乘客提供基本通畅的乘行环境是解决方向，包括城市轨道交通和公交专用车道；保障驾驶人与乘客公平地使用城市道路设施，是城市治理的基本要求与公共资源配置的基本规则。保障公平服务与提供有竞争力的服务，都是设置公交专用车道的目的。

所以，仅以短期、短时社会客车的拥堵程度削减来探讨调整公交专用车道的合理性，是十分令人担忧的思维方式与管理导向，危及城市发展的基本价值取向，就如公安交管部门不该为交通拥堵担责、双向3车道及以上道路不该是公交专用车道设置的前提条件。

公共汽电车交通既是在客流充裕情况下集约运输、缓解拥堵、绿色低碳的标志，更是在不同区域保障所有居民基本出行权、保障城市交通设施与服务公平性的体现，同时承担着保障城市客运基本服务能力和提升城市运行效率的功能定位。不能以远高于普通车道的客流通行效率要求公交专用车道。我们期望公共交通因高效利用资源而更具竞争力，更要认可其凭借廉价与覆盖广的特性而成为城市运行的底线保障。

1）公交专用车道在保障公共汽电车路权、运行可靠性和效率方面发挥了重要作用，但受到其他车辆干扰，路侧式公交专用车道效率下降显著。

公交专用车道设置初心是通过保障公共汽电车路权的方式来提高其运行可靠性和效率，从而增加其对居民的吸引力，鼓励高效、集约、绿色出行，体现公交优先价值观导向。《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018）中提出，高峰期公共交通全程出行时间控制在小汽车出行时间1.5倍以内时，可认为公共交通相对小汽车具有竞争力，有利于形成公共交通主导的客运结构。广州市调查数据（2014年）表明，路中式BRT专用车道上的BRT车辆和公共汽电车接驳线路出行时间是小汽车的1.38倍；对路侧公交专用车道上的公共汽电车，该值为1.55接近标准要求值；而对混行车道上的公共汽电车，该值达到2.0，与规范值差距甚远。因此，公交专用车道对公共汽电车效率提升发挥了较大作用，是公共交通竞争力的重要保障条件。

近年来，电动自行车在干路断面交通量占比已超过20%。以电动自行车为代表的“小灵快”交通工具违规驶入公交专用车道情况突出。根据广州市部分路段的监测数据来看，路侧式公交专用车道作用及效率持续下降。

与路侧式公交专用车道相比，路中式BRT专用车道具有更强的客流黏性。目前相对疫情前的2019年，全市公共汽电车客运量降幅53%，同期BRT客运量降幅为37.5%，表明路中式BRT专用车道效率优势明显。

2）后疫情时代，部分公交专用车道集约、绿色程度大幅降低，应按需求精准设置以发挥其最大效益。

近年来，受新型交通方式涌现、新型冠状病毒感染疫情对居民出行习惯重构等多种因素叠加影响，全国大部分城市公共汽电车客流出现了明显下滑。广州市高峰车厢满载率仅四成。车厢满载率下降，加上专用车道利用率下降，公交专用车道原本集约、绿色的定位和功能难以得到充分发挥，因此面临重新审视规划、使用及管理的需求。

尽管全国多个省市都已制定了地方公交专用车道管理办法和设计规范/导则/标准用以指导和规范建设，近年来也确实建设规模上取得了很大成就，但公交专用车道连续性差、客流匹配度不理想、通道利用率低的情况仍普遍存在。

因此，有必要检讨过去公交专用车道划定方法存在的不足。首先，要以公共交通运营、道路交通运行数据为依托，以精细化分析支撑公交专用车道划设，在有需求的地方设置公交专用车道，真正实现资源集约利用和公交优先的价值导向。其次，要构建公交专用车道的评估体系标准，对其运行效率进行定期体检，以体检为依据动态调整设置方案。

3）公交专用车道始终是公交优先发展战略的重要举措之一，功能复合化、管理智慧化是公交专用道未来的发展方向。

基于大城市交通可持续发展的长远考量，尽管公交专用车道总体效能在降低，但不应轻易摈弃公交优先的大城市交通发展战略理念，越是在公共交通发展形势不利的局面下，更应该坚定公交优先发展之路，要更高效地确保公共汽电车的路权，提升出行效率，重获竞争优势。

在当前公交专用车道总体效能降低的大环境下，可以考虑让公交专用车道功能复合化，在最小化影响的前提下，允许班车、大巴车、校车等具有集约特征的车辆使用，或者在时段管理上优先保障通勤需求，进一步提升公交专用车道使用效率。

基于新技术发展，智慧动态调节管理可提升效率。现阶段公交专用车道基本均采取静态管理模式，往往导致专用车道本身以及与之相邻车道运行存在时空不均衡性。随着智慧城市、智能道路、智能网联汽车发展，道路交通态势感知愈发精准、实时，可以采取自适应的控制方法，根据工作日与非工作日、高峰时段与非高峰时段的车道运行状况规律，周期性设计多种公交专用车道管理策略及触发条件，将专用时段、优先时段以及车辆均可以公平使用的时段结合起来、协同发展，未来甚至可以进一步实现车道级的实时精准控制、超高效使用，全面保障公交专用车道的使用效率。

近日，北京市对公交专用车道启用时间、使用对象、布设路段做了优化调整，引发了对公交专用车道去留及发展方向的讨论。聚焦特大城市公共交通发展特征，从必要性、适应性理念和绩效评价标准等方面就公交专用道发展谈几点思考。

1）公交专用车道是提升公共汽电车运行可靠性和网络运输组织效率的重要载体，但应结合客流发展形势优化设置门槛要求。

公交优先是解决城市交通问题的根本路径，这是国际上诸多同类城市的实践规律。不同的公共交通方式有其相适配的客流能级和特征，轨道交通主要服务于3万~6万人次·h^-1的大客流走廊，其他次级走廊仍需要通过公共汽电车系统来承担，这是交通运输组织效率和经济性的客观要求。目前特大城市轨道交通网络已经基本形成对主要客流走廊的覆盖，客观上对公共汽电车的服务空间形成了分流。但公共汽电车的灵活性、客群选择的多样性决定了其仍是公共交通出行体系的重要组成部分。面对有限的道路资源和持续快速增长的小客车，公交专用车道仍是提升公共汽电车通行可靠性，保障公共交通线网运营组织整体效能的有效措施。2004年，公安部首次以国标形式规定了公交专用车道的设置条件，但目前《公交专用车道设置》（GA/T 507—2004）中高峰小时路段单向客流大于6 000人次·h^-1，或公共汽电车车流量大于150辆·h^-1的专用车道设置门槛已经很难适应，需要根据实际客流进行优化调整。

2）公交专用车道设置应精细化分析客流、车流特征，兼顾需求和功能来选择设置的区段和模式。

公交专用车道设置通常以通道最大断面客流量为依据，将通道全程划设专用车道，往往造成通道上客流不足路段的资源浪费。公交专用车道的设置应对出行需求、线网运营组织相关的客流和车流特征进行深入分析，在关键路段给予公共汽电车专用路权。在区段选择上，长距离连续流走廊可布设传统的全程公交专用车道；途径非连续流走廊，公共汽电车车辆短途经过为主的路段，只要在其通行的瓶颈路段设置专用车道即可。在模式选择上，应根据客流、线网组织要求确定通道型或线路型组织模式。

3）公交专用车道评价应从关注里程规模和形态转向追求道路整体服务和效率提升，以道路整体客流效益和时间效益作为考核和评价指标。

规模、概念化的网络形态并非公交专用车道的设置初衷，以往存在公交专用车道选线与公共汽电车线网运行脱节的情况，公交专用车道设置并不是在公共汽电车线网最需要的地方，未能提高公共汽电车效率同时又影响了小汽车通行效率。人民城市建设和双碳发展战略的大背景下，依附于道路设施的交通组织应进一步从车流通行效率向客流运输效率以及总体时间成本节约转型，回归围绕人的位移服务优化运输组织。

公交优先是缓解交通拥堵、转变出行方式、提升人民生活品质、提高城市基本公共服务水平的必然要求，是实现城市交通可持续发展的关键举措，而公交专用车道是落实公交优先战略的具体措施。

一、公交专用车道利用模式的城市探索

新冠肺炎疫情后城市公共汽电车客流下降明显，除重庆恢复情况相对乐观外，其余城市恢复为之前的40%~50%，高峰期断面客流、车流下降明显，公交专用车道的利用率明显下降，与集约利用道路资源的路权配置目标不匹配。为进一步提高道路资源利用率，随着公安部推出公安交管服务群众服务发展10项便利措施涉及优化城市公交专用车道管理措施后，各地纷纷出台优化城市公交专用车道管理的改革举措，总体方向为“既专用又集约共享”。具体包括：北京、成都等城市优化了公交专用车道启用时间，深圳、成都、佛山等城市允许10人及以上的载客汽车在公交专用车道通行，广州、深圳等城市在保障公共汽电车运行速度的前提下允许校车在公交专用车道通行，宁波、贵阳等城市设置了公交优先车道，上海、深圳、成都等地在部分道路设置了共乘车道(High-Occupancy Vehicle Lane, HOV)，以提高道路资源利用率。

二、公交专用车道发展定位

交通的本质是实现人和物的移动。应根据各种交通方式运送人和物的效率来分配路权资源，才能最大化交通系统的运输效率，才能真正体现交通的本质。优先通行是保障公共汽电车运行速度和准点率的重要基础和关键要素，而设置公交专用车道的目的是通过在时间、空间上对路权资源再分配实现道路资源的集约利用，同时保障公共汽电车运行速度和可靠性，形成与私人机动车在出行时间上可竞争的公共交通方式，推动居民出行从个体交通方式向绿色集约的交通方式转移，实现城市交通可持续发展。

1）坚守公共汽电车运行效率和集约利用道路资源的根本方向不改变。正视综合交通体系供需结构的变化，公交专用车道应适应新时期交通结构的转变。由于服务水平低、时间不可靠等问题，公共汽电车逐渐成为中低收入人群特别是老龄群体主要的出行选择，例如广州市2023年1—8月公共汽电车普通卡用户较2019年下降10个百分点，而同期老年人群体公共汽电车出行分担率较2019年提升10个百分点。随着城市轨道交通、网约车、定制公交、包车、共享单车、电动自行车等供给方式日益多元，城市交通体系更加丰富，居民对公共汽电车出行需求由原来的“走的了”逐渐演变为“走的好”。因此，应正视综合交通体系需求特征的转变，坚持公交优先主基调不改变，坚持保障公共汽电车运行效率、集约利用道路资源的根本方向不改变，不断适应新时期城市交通体系供需结构的转变。

2）提高不同交通方式融合效率，为居民全过程出行保驾护航。从服务人口的角度来看，应重视公共汽电车发挥的作用，如广州市2019年公共汽电车和地铁日均客运量分别为612万人次和906万人次，若公共汽电车和地铁均按照人均出行两次计算，其服务人口分别为283万人和254万人；从道路资源分配的公平性来看，重视公共汽电车服务的全民性以及公交专用车道的路权保障，从而优先保障公共汽电车运行速度；从交通结构演变来看，近年来尽管绿色交通出行比例波动不大，部分城市电动自行车出行比例迅速增加，出现了由集约式绿色交通方式向非集约式绿色交通方式转变的趋势，其内涵发生根本变化。因此，在发展以城市轨道交通、公共汽电车快线为骨架网络的基础上，进一步优化公共汽电车普线以及发展社区公交、定制公交、需求响应式公交等多样化公共交通方式，强化毛细血管渗透，在提升公共交通覆盖的广度和深度的同时，提高城市轨道交通、公共汽电车交通、非机动交通等不同交通方式融合效率，从而进一步缩短居民全过程出行时间，形成与个体交通可竞争、可选择以及绿色集约的公共交通体系。通过构建地下(地铁)、地面(公交专用车道)相融合的路权，提升居民全过程出行体验，使公共交通成为居民可信赖的出行选择。

三、公交专用车道发展方向建议

以运行速度、道路资源集约利用为导向，完善公交专用车道设置标准，强化精细化管理水平，是提升公共交通竞争力、优化交通结构、提高道路资源利用率的重要举措。

1）完善公交专用车道设置标准。中国从1997年北京于长安街设置中国首条路侧式公交专用车道开始，各个城市陆续开始建设公交专用车道并逐步编制或发布了相关技术标准，如2004年公安部颁布了《公交专用车道设置》(GA/T 507—2004)，以断面人流量、车流量以及道路几何条件为阈值，侧重于道路资源的利用率，对道路的拥堵水平、公共汽电车运行速度缺乏关注，导致在全过程出行的路权保障不足；北京、上海、深圳、成都等城市编制的标准中提出了交叉口专用路权的保障要求，对提高公交专用车道网络效益发挥了重要作用，但由于以设置规模为目标导向，逐步放宽了公交专用车道的设置标准，导致部分专用车道存在利用效率不高的情况。新时期，应结合综合交通体系供需结构的变化、居民全过程出行的要求，以运营可靠性为目标，重视公共汽电车人公里客流的运营效率(如每趟班次的运营成本、能耗和碳排放量)，兼顾提升道路资源利用的效率和公平，优化和完善公交专用车道设置标准，切实提高公共汽电车运营准时性和可靠性。

2）提升公交专用车道管理精细化水平。部分公交专用车道存在社会车辆、电动自行车或自行车违法驶入、停靠，标志牌缺失、标志标线不清晰以及执法监管不严等问题，公交专用车道通行路权没有得到保障，导致公共汽电车运行速度下降和客流丢失，例如相比2019年，2022年广州市早高峰时段公交专用车道客运量降幅约40%、运行速度下降6.6%。因此，未来公交专用车道设置应从“注重增加规模为主”向“注重道路断面客流效率+强化精细化管理”转变，完善公交专用车道的管理内涵。使用时间上要精细化，如周末、节假日允许社会车辆共用，并考虑根据实际需求设定不同道路管理时间段的必要性和可行性，以及结合公交专用车道的客流和车流进行动态调整；使用对象上要更灵活，在保障公共汽电车运行速度的前提下，允许校车、客运包车和班车、多人合乘车等车型共用；管理上要更精细，从公车专用车道形式、车站设置、交叉口设计、借道区、公交信号优先、监控执法、与步行和自行车交通协同发展等方面加强对公交专用车道路权的管理，提升专用车道运输效率。

公交优先是一项系统工程，不仅涉及公共交通行业本身的发展，也关系到市民出行的点点滴滴，更关系到城市治理和社会经济的发展。因此，只有将公共交通发展当作城市经济社会乃至空间发展的重要组织方式与手段，充分贯穿在城市规划和交通规划、建设、运营管理以及监督考核等全过程中，才能实现交通供给与需求、交通与环境以及交通与社会经济的协调发展。在这个过程中，公共汽电车路权资源的保障，是集约利用道路资源、提高公共汽电车运营可靠性以及实现城市交通可持续发展的关键举措。

自2004年中国正式提出公交优先战略以来，公交专用车道成为了这一政策的象征和代名词。2015年，武汉市正式提出公交专用车道三年行动计划，拟用三年时间，打造400 km(中心线里程)公交专用车道网络，以实现让公共汽电车快起来、追赶小汽车行程时间1.5倍以内目标。总体实施良好，但亦出现诸如长江二桥等高公交承载路段公交专用车道启用不久即被铲除的现象，足见这已经不仅仅是单纯的技术问题。任何一项公共政策，无不是“技术-经济-社会”的复合投射。

当我们用单一的视角看世界，似乎一切都理所应当，而交通却天生就是一个多面体。曾几何时，“建轨道就是建城市”的理念一出，才得以将轨道交通发展从“小编组、高密度”的技术藩篱中解放出来。而公交专用车道之争，正如伦敦第三版《市长交通战略》分别实现“工程技术→公共政策”的语境转变、“设施规划→空间规划”的技术演变、“服务通勤出行单一目标→服务城市生活与空间品质多元目标”的价值升华一样，亦需要真正转移到我们到底需要什么样的公共交通这一本原上来，方能摆脱单维视角的束缚，伸向更广阔的城市交通可持续发展之道。公交专用车道之争，表面上争的是路权，是对公交优先的笃定与信念，实质上是对公交优先发展“名与实”的困惑与反思。

2012年8月发布的《伦敦公交服务指南》开宗明义指出，伦敦城市交通的愿景就是“在全球城市中脱颖而出，为所有人民和企业提供机会，实现最高的环境标准，并在应对21世纪城市交通挑战的方法方面处于世界领先地位”。伦敦公共交通服务必须支持这一愿景的交付，并将公共交通发展视为一个持续优化的过程，根据乘客和潜在乘客以及网络的实际使用情况确定优先级，以响应不断变化的交通需求。

乘客满意被视为考量公共交通服务的核心指标，而与旅行时间相关的要素是至关重要的。旅行时间不仅包括行程时间，还涉及到离站时间、候车及换乘时间。因此实现的途径并非是单一的提速或依托专用车道，而是“频繁：有足够的能力用于高峰”；“可靠：当频率较高时提供均匀的服务间隔，在频率低时提供准点的服务间隔”；“简单：易于乘客理解、记忆和与其他交通方式相融合”；“全面：照顾到社区各阶层人的需求”，以及兼顾成本效益的最佳资金使用方式。

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