变迁三十年，珠三角城镇化的路径选择

导读：此文为国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁为《变迁三十年：珠三角城镇化30年编年史》一书所编的序。作者就珠三角三十年间城镇化的路径选择作了深入剖析，并提出城镇化发展进程中应持务实、尊重经济和城市发展规律的精神和态度。

【序】务实、尊重规律，珠三角城镇化的路径选择

从八十年代起，我在中央农研室工作，因农村调查，来过许多次珠三角。我记得那时候不仅仅是珠三角，全国经济发展最快的五个省份，广东、浙江、江苏、山东和福建，经济总量的百分之七十都在县以下，原因在于乡镇企业。当然珠三角的乡镇企业以外向型为主，所谓“三来一补”是区别于长三角和环渤海的广东特色。因为有了乡镇企业，我们才开始见识到了小城镇的发展，尽管那个时候城镇化的提法仍然是理论探讨的一个禁区。可以说，没有乡镇企业的发展，就没有乡镇财政的积累，也就没有珠三角小城镇蓬勃发展的势头，那所谓的珠三角城镇化进程也就无从谈起。

城镇化是农村人口进入城镇的过程。在世界上普遍称为城市化，因为国际上的城市没有大小之分。而在中国，由于城市的设置要经过严格的行政管理和审批程序，数量极少。然而，真正与农村有着天然联系的恰恰是乡镇，乡镇企业生于此。人口从农业就业伴随着乡镇企业的发展转向了非农就业，虽然在空间上向乡镇所在地的小城镇聚集有一个过程，毕竟在三十年内，这个转移过程基本上实现了，也就意味着珠三角的城镇化进程已经达到了一个新的起点。非常欣慰的是，南方报业集团在进行城镇化跟踪报道时，抓住了珠三角城镇化进程的主体，就是无数个乡镇企业和小城镇生长、发育以及逐步成熟的进程。因为小城镇承载着本地农村人口和外来人口聚集而成的就业大军，他们已经是珠三角城镇化人口最重要的组成部分。成就在这里，未来的问题也集中在这里。

研究珠三角的城镇化进程，离不开一些最主要的问题：是什么促进了乡镇企业的高速增长？为什么在珠三角的小城镇如此发育？而且在众多决策者心目中，存在的问题多多。其实在改革开放政策的推动下，能够使得城镇化在小城镇这个载体上迅速发育，还是根源于特殊体制条件下的低成本过程。如果没有集体经济充分地利用廉价的土地优势，通过租赁厂房与外资、港资合作，就没有珠三角的今天。土地的廉价吸引了大量的投资者，同时也带来了大量的外来劳动力，他们从珠三角外纷纷来到了这里，图的是工资收入远远高于农业收入，即使劳动力成本也是廉价的，但是和过去农业收入的微薄比起来，已经是非常重要的转变和提升。从这里看出工业发展的低成本优势源自于土地的廉价。探讨这种土地制度的优势，可能有远离于中央政府管制的原因，也有当地政府对于长期落后的广东沿海地区迅速发展所给与的政策宽松条件，当然更离不开珠三角的农村集体经济组织的管理者在改革开放浪潮下勇于突破传统体制的胆识和魄力。如果我们回过头看，现在珠三角农村的用地形式，在法律上可能还是存在着“违规”，已经安置了大量农民工的出租房，在用地性质上可能无法给与明确的认定，尽管当地农民已经充分地体验到所谓宅基地的财产性收益为自己带来的好处，充分地探索了当集体土地作为厂房租赁出去给农民带来的各种股份制收益，而这些已经是农村集体经济组织下农民的主要收益来源。我们在曾经的调查中，还为这种财产性收益的认定是否为劳动所得而担忧，而到今天已经成为一种普遍性的规则。从这里看，土地低成本产生的优势，带来了劳动力的低成本，使得珠三角迅速地在一个痛并快乐着的过程中走向了沿海发达地区领先的行列，在这种特殊的制度条件下为城镇化进程奠定了最好的基础。

当我们还在为珠三角的农民身份而纠结时，其实城镇化任务的完成已经在以下几个方面充分显现出来。一是大部分农民已经远离了农业产业；二是农业所占的比重已经到了个位数甚至更低；三是原来的土地大多已经转向了非农用地；四是我们在法律上认定的农村集体土地实际上只是已经城镇化的一部分社区拥有的土地；五是这里所谓的农民其实早就是仍然保留集体土地所有权的城镇居民。从这个意义上看，城镇化的认定，已经完全超出了传统意义上的农民和居民之分，而是在现今制度条件下对历史上身份的认定，如何承认既成事实而重新界定。

本地农民的城镇化已经基本完成，而外来人口基本上已经被统计为城镇居民，并且为珠三角城镇化水平的提高做出了统计上的贡献。然而，这种低成本的发展过程，虽然已经完成了珠三角的城镇化，但是仍然面临着新的挑战。

低成本发展的时代随着土地成本的大幅度提高已经成为了过去。当经济高速的增长伴随着收入增长的同时，过去的集体土地所有者对于征地的模式和占地的模式都有了新的理解。征地的低价已经不可持续，意味着农民对自己土地权利的珍视。而低价粗放的用地模式和廉价的出租厂房显然已经成为了过去，提高土地利用效率已经成为这些土地所有者的共识。因此无论是政府还是集体土地所有者，都在面临着转型的考验。但是如何转型还是受到了传统的用地模式和制度的约束。在这里，过于分散的企业分布和人口社区的分布，已经严重阻碍了土地价值的提高，毕竟高密度的城市发展道路才可能使土地从工业用地向服务业用地转换，实现最大的价值提升空间。在征地和管理模式中，制度也限制着集体土地所有者自行对土地利用进行置换，因为国有的征地过程对集体用地实现价值转换，仍然是主要的约束条件。对于农村集体土地自行的开发，还受到了规划的约束，城里人特别是理想的规划师们，极其不认可当地农村集体土地所有者的土地开发过程，认为是对视觉的破坏。所以在评价珠三角城镇化进程时，要看到多重因素的制约使得用地制度改革远远落后于现实。

看珠三角的城镇化真的不能只看到广州、深圳、佛山等大城市主城区，而真正带来农村人口向城镇集中，容纳了更多的外来人口打工的地方，基本还是小城镇和已经行政划转为城市社区的原乡镇。当我们从广州伸展到珠三角各地的高速公路沿途向两边看去，似乎这里的城镇化仍然存在着原始的状态，所谓的“村村像城镇，镇镇像农村”依然是这里大面积城镇化的写照。原来低价出让的大量厂房鳞次栉比的在高速公路两旁林立，农民的出租房仍然显现出一片所谓的“乱象”。如果与大城市的主城区相比，可能在管理者和决策者的印象中，这里仍然是农村。其实，这就是正在发育和成长的城市，也是高速城镇化进程中最合理的过渡中的城市。其实无论是在日本、韩国还是台湾地区，城市化进程中这种所谓的“乱象”都是必然经历的过程，而且到现在仍然没有发生改变，但是在这种“乱”之中，我们看到了产权的作用，看到了服务业发育的制度基础，看到了居民对城市视觉和方便所作出的选择。

珠三角的城镇化还有一个仍未化解的难题，大量的外来劳动力在城镇化的地位如何确定，他们如何能够在新型城镇化规划和政策中，享受到当地居民同等的公共服务水平。确实，珠三角面临的压力远多大于内地大多省份，如此巨大的外来人口群体，如果真是要转化为本地人口，会带来非常深远的经济和社会的变化，也会招致当地居民对政策的抵触。其实，政策的稳步有序推进应该和产业调整有机地结合起来。低成本的工业化依赖路径在向服务业转变过程中，人口结构的调整会自动发生。这里既有劳动力成本上升的倒逼机制，也有资本和技术密集型的“机器换人”的替代机制，更有传统工业被淘汰出局的更新机制。但是无论如何，面对外来人口应采取更加开放和公平的政策，在珠三角推进城镇化政策中还是需要有更大的包容。

珠三角的城镇化三十年，为全国城镇化改革和发展提供了最好的探索和经验借鉴。不在于城市建设得是否漂亮，不在于GDP增长速度有多高，而在于务实的精神和态度。从小城镇看起，在尊重集体经济组织和农民的土地权益中，或者是在城镇化发展的形态中，顺其自然，尊重经济规律和城市发展规律，从低成本的发展路径，向创新和结构调整转型，应该是合理的选择。

（来源于城市中国网。作者：李铁，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任）

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