规划问道【摘要】
在社会发展进程中，人口老龄化是社会经济发展、科学技术进步、人类寿命延长的标志，也是人类现代文明的表现。我国人口老龄化水平超前于经济发展，在经济还不发达的情况下面临严峻的老龄化问题。与此同时，家庭结构小型化，照顾功能弱化，老龄人口生活照料、精神慰籍需求得不到满足。单纯依靠居家养老方式难以实现养老目标，社会化养老成为必然趋势，社会对养老设施的需求与日俱增。
一定时期内，老龄化将会对我国未来城镇化质量的提升以及经济社会的发展，产生巨大影响。在此背景下，城市郊区同时面临快速城镇化和快速老龄化的局面。受到经济社会发展水平、资源禀赋条件等影响，老龄化在城市郊区具有明显的地域特点。传统运用老龄化指数、采用单一控制指标按照地区规划人口及居住区配建标准去“配设施”的规划手段已无法满足发展需要。本文从人口社会学、城乡统筹、地理空间资源等角度分析北京市房山区养老设施的需求与供给，从需求结构、资源供给、设施体系提出规划策略，并在设施的空间布局、用地选址、类型细化及配套标准等方面提出具体建议，对促进城市郊区的养老服务设施建设，实现供需平衡具有技术指导与操作意义。
【关键词】
老龄人口；特征；供需均衡
【正文】
根据国际标准，我国在1999年已经步入人口老龄化社会（图1）。据推算，未来三十年间，我国65岁以上人口将会由人口总数的7%上升至25%，到2050年老年人口规模达峰值4.4亿。可以预见，人口老龄化将会是影响我国城市经济社会的发展的重要因素。
为了应对日益严峻的老龄化发展态势，近年来北京市在养老服务设施的规划编制方面展开积极探索。率先编制了《北京市养老设施专项规划》，在北京市域层面明确了各类养老服务设施发展规模、发展策略等内容。房山区作为北京市郊区新城，紧随其后编制了养老设施专项规划。以经济社会发展水平、资源禀赋为背景，分析不同区位、收入、教育背景的老龄人口的养老需求特点，应对老龄化背景下养老模式面临的挑战，为社会化养老趋势下的养老服务设施配置提供了规划借鉴。本文以房山区为例，探索城市郊区养老服务体系和规划的基本方法。
图1. 2000年-2011年我国65岁以上人口占总人口比例情况
1．城市郊区养老设施建设现状
1.1 区域概况
1.1.1地理特征
房山区位于北京西南，华北平原与太行山的交界地带。区域内地形复杂，东部、南部与中心城区接壤区域以平原地貌为主，西部和北部山区是首都西南的重要生态屏障，其平原区面积仅占总面积的1/3（图2）。
图2.房山区地形情况
1.1.2人口变化趋势
2012年底，房山区常住人口总量约98.6万人。近年来，人口增长具有自然增长缓慢，迁移增长迅速的特点。受成年劳动力外出打工、山区工矿关停、灾害易发村庄搬迁等因素影响，山区人口逐步向平原区外移。与此同时，随着新城集中建设区以及轨道线的快速建设，大量外来人口迁入平原区，平原区人口已达到全区常住人口的93%，人口分布不均特征明显（图3）。
图3.2000-2010年房山区常住人口变化情况
1.1.3老龄人口分布特征
房山区第六次人口普查数据显示，新城集中建设区老龄人口总量8.6万，平原乡镇老龄人口总量3.25万，山区乡镇老龄人口总量1.07万，三者比例约为8:3:1。老龄人口在分布上存在明显的不均衡特征（图4）。与此同时，承接外来老龄人口增量较快，2010年外来老龄人口约占总老龄人口量的4.7%，2012年这一比重上升至6%，且增速持续加快。
图4. 现状老龄人口地理分布情况
1.2 养老设施供给特征
1.2.1机构养老设施供给
房山区机构养老设施运营上存在较大的地域性差异，主要表现在平原区与山区的入住率、建设标准、服务水平以及人员配备四方面（表1）：
表1. 机构养老设施供给情况
1.2.2社区养老设施供给
根据调查，集中建设区内文体康乐型设施多与居住区中公共服务设施统一规划、建设。分散于农村的文体康乐型设施主要与村委会、村民活动室合并设置。从社区设施覆盖情况来看，西部山区居家养老服务、开展时间晚于东部平原区及浅山区，且服务项目配置率明显小于东部平原区及浅山区。但山区养老服务项目的使用率高于城镇，反映出山区老人对养老服务需求较为强烈。
1.2.1.1 平原区社区养老设施利用特征
已开展的社区养老服务功能得到基本保证，服务效果好。基本解决老龄人口就餐和日常活动问题。与此同时，社区养老设施配建不足，覆盖率仍有待提高；设施落地困难，见缝插针；建设标准有待规范（图5）。
图5. 平原区社区养老设施利用情况
1.2.1.2 山区社区养老设施利用特征
山区社区养老设施多与机构设施相结合建设，覆盖率较低；养老服务设施缺乏，服务内容有限；社区服务人员以居委会、义工为主，缺乏技术指导，服务技能有限，主要以日常帮扶为主，精神慰藉等方面缺口较大、社会化参与程度低、专业化程度亟待提升；村庄基层养老服务基本依赖村支部、村民活动站，缺乏必要的设施支撑（图6）。
图6. 山区社区养老设施利用情况
2．城市郊区养老服务需求分析
2.1 调查方法
调查方法采取问卷、访谈、实地调研等形式。其中问卷及访谈采用分层配额抽样调查方法，旨在通过对老龄、准老龄人口的抽样调查，了解现在和未来的养老设施需求情况。
2.2 机构养老设施的需求特征
房山区老龄人口对机构养老设施的需求存在较大差异，根据调查，差异主要体现在地区分布、年龄、收入水平、健康情况有关。
2.2.1地区差异
根据抽样统计，平原区老龄人口入住机构养老意愿最高，达到23%；浅山区老龄人口次之，达到19%，山区老龄人口最低，仅为16%（图7）。
图7.房山区各区域老人入住需求情况
2.2.2年龄差异
50-60岁年龄段准老龄人口的入住意愿为27%，明显高于平均水平20%。
2.2.3收入差异
与整体老龄人口相比较，平原地区的老龄人口可承受养老服务费用约1400元左右，高于平均水平约20%左右。
2.2.4服务内容差异
平原地区的老龄人口（55.5%）对医疗康复和心理咨询、精神慰藉服务的需求高于山区、农村地区老龄人口（35%）。
2.2.5健康水平差异
老龄人口随着自理能力的减弱，对机构养老服务护理等级和内容要求也相应提高。完全不能自理、部分自理老龄人口中愿意入住养老机构的比例分别为75.6%和60.1%，而自理老龄人口的这一比例仅为12%（表2）。
表2. 老龄人口健康水平与入住意愿关系
2.3社区养老设施的需求特征
社区是老龄人口养老的主要场所，大部分老人希望不离开熟悉的家庭与社区环境就能享受到照顾服务。根据调查，各类社区居家养老设施依其需求程度从高到低依次是居家养老服务中心(站)、老年活动中心(站)、托老所、日间护理中心。调查发现，随着老龄人口年龄的增长，自理能力的降低，老龄人口对护理型养老服务需求明显增加，相应地对老年活动站等居家养老设施需求降低(表3)。
表3. 老龄人口年龄与居家设施需求关系
根据调查，老龄人口在社区养老需求上存在较大的地区差异：山区老龄人口对多数日常照顾护理类服务项目的需求高于平原，侧面反映出山区现状居家养老服务供给的滞后。与此同时，对应急服务、帮助购物两项服务的需求明显高于平原区，根据访谈得知，这与山区急救、呼救等设施落后，商业服务、便民服务设施覆盖面较低直接相关。
图8.平原及山区老人居家养老服务需求比较情况
3．养老服务现状主要问题
3.1 供给与需求的矛盾
根据调查，养老设施服务在供给与需求之间存在较大矛盾（表4）。机构养老是不可或缺的养老模式，但现状机构养老床位数量供给仍显不足，发展水平偏低，为非自理老龄人口服务的护理型养老床位偏少及空间分布不合理，导致设施紧缺与闲置并存，难以满足老龄人口对机构养老日益增长的需求。
表4.机构养老设施供需情况对比
社区养老是今后养老模式的重要发展方向，老龄人口对日常照顾护理型居家养老设施需求突出，但是全区社区居家养老设施的建设刚起步，类型结构欠合理，日常照顾护理型设施在数量、空间覆盖率、服务人员方面尤为不足（表5）。
表5.社区养老设施供需情况对比
3.2现有设施与规划编制的矛盾
多数公办养老院建设较早，而用地规划的编制相对滞后，建设前缺少规划选址，大多数设施未按照养老设施用地建设，甚至是临时建筑或违章建筑，建设手续不健全。
在设施配建标准上存在规模整体偏小、达标率低、地区间配建标准一刀切等弊端。现有的国家和地方规范面对老龄化发展现状明显滞后，多属于非强制性配置，差异化考虑不足。例如，《北京市居住区公共服务设施规划设计标准》中老年设施不是控制性指标，为“宜设项目”，在住宅开发中往往漏建；老年活动中心(站) 是唯一 “应设项目”，但是没有对建筑和用地指标做细致规定，往往被其它公共服务设施或其它用地取代。
3.3管理及政策配套滞后
养老设施的管理运营及配套政策的制定上存在以下几方面问题：
政府部门对于养老设施管理运用和使用重视不够，也未制定相应的配套政策。目前只有民政部门对于养老设施的运营在关注和指导。
属地化管理的机制造成接受对象受户籍限制。部分养老机构只接受本辖区老人，造成各机构入住率不均衡，不能满足市场需求。
建设程序与养老机构实际建设不匹配。现有养老机构按照养老机构建设程序建成很少，手续不健全。经营主体不具备有关产权的合法手续。社区养老设施也未纳入居住区建设的刚性要求，民政部门未参与社区养老设施的验收与接管。
从配套政策上，条框要求限制多，不符合实际情况。由于建设手续不健全，现有机构难以享受有关政策，各部门不是从实际经营内容和情况来配套政策；资金上虽鼓励社会资源投入、参与养老设施的管理运营，但政策缺失，导致行业资金稀缺。
行业管理体系不清晰，需求不明确。针对养老需求强烈的问题，未开展相关的调查研究，也未建立具有专业性、系统性的管理体系来统筹管理养老设施建设运营的工作。
专业人员队伍缺失，无人员培训与供应机制。
4．规划思路及策略
4.1规划思路
依托房山区作为北京市近郊区生态涵养、休闲新城的功能定位，以产业转型、山区人口迁移为契机，整合利用自然、生态和历史人文资源，政府主导，市场参与，构建具有城市郊区特色的养老服务业发展格局。
4.2规划策略
4.2.1策略一：尊重城乡差异，量化需求结构
4.2.1.1老龄人口变化趋势
一方面，从房山现状人口年龄结构来看，40-60年龄段人口比例较高，共约14.4万人，约占常住人口的15.2%，预测远期有养老需求的人口数量增幅较大，养老设施的供需矛盾将进一步凸显；另一方面，从人口户籍结构来看，目前外来人口以中、青年从业人员为主。随着全区公共服务及就业条件不断提升，一部分外来常住人口将逐步定居下来，成家立业，并产生将长辈接到身边服侍照顾的需求。同时，随着年龄增长，外来常住人口自身的养老需求也将逐渐显现。综上所述，全区未来老龄人口数量将进一步快速增加。本次规划在参考全市专项规划人口估算结果的基础上，结合情景影响因素分析，预测2020年老龄人口规模约26万。
4.2.1.2老龄人口空间分布预测
随着城乡规划的逐步实施,区域和城乡人口分布变化对养老设施空间布局产生较大影响。经济社会发展水平较高的新城规划集中建设区以及其周边平原区是老龄人口的主要聚集区，也是养老设施需求量最集中的区域。随着城市化的不断推进，山区人口将继续向平原地区迁移，东部平原以及轨道线的快速建设也将吸引了部分中心城区人口的迁入，平原区人口不断增加，集中建设区以及其周边平原区将是设施需求量最大的区域（图9）。
图9. 2020年老龄人口分布预测情况
4.2.1.3养老设施需求预测
由于不同经济发展水平地区的老人养老意愿存在较大差异，因此在床位需求估算时应考虑不同地区间需求差异。根据各地区经济发展水平的不同，将样本乡镇划分为平原、浅山区、山区三类，经调研发现，平原地区老人对机构养老意愿最高（23%），浅山区次之（19%），山区最低（16%）。结合调查，本规划采用差异化的床位配置标准进行控制引导，计算三类地区养老床位的需求比例，为不同地区床位规模预测提供依据（图10）。
图10. 不同地区老龄人口对机构养老意愿情况
需要说明的是，老年人及其家庭有入住机构的意愿,并不意味着最终选择入住，其中涉及到家庭支付能力、养老方式偏好、对服务提供方信任度等因素。规划中结合抽样调查结果，经加权叠多因素影响分析后，降低偏差。
4.2.1.4床位类型预测
调查显示，随着老龄人口自理能力的减弱，其对专业照顾服务的需求更加强烈，对机构养老服务护理等级和服务内容的要求也相应提高。房山老龄人口中部分自理、完全不能自理老龄人口比例分别为17%与5.1% 。结合不同自理能力老龄人口对相应床位类型的入住意愿，可以对未来不同床位类型之间的需求进行估算。根据预测，未来一般型床位只占总床位数的40%，半护理型床位数占到养老床位总数45%，完全护理型床位应占到15%。
4.2.1.5设施规模结构
从机构经营及老龄人口偏好调查发现，100-300床规模机构需求较大。参照建设部标准及机构养老设施床位规模与入住率对应关系结合机构实际运营效率经验(图11)，本次规划养老设施以120-300床为主，不再新增建设120床以下设施，少量规划500床以上的大型机构，对现状100床以下设施根据情况提出改造。
图11. 不同规模机构养老设施与入住率对应情况
4.2.2策略二：整合地区资源，丰富供给渠道
4.2.2.1现有资源评估
通过建立定量标准，对现有设施进行量化资源评估与分类评价，为后期规划与实施提供具体指导。资源评估分别从设施选址环境、硬件条件及运营状况等方面进行（表6）。
表6. 现状机构综合评估方法
研究通过GIS技术对环境及运营评估结果进行双因素整合。总体来看，新城集中建设区总体条件较好，有利于养老设施的规划和布局，平原及浅山地区靠近城区部分条件较好，可选择性进行设施建设与提升，山区整体设施条件偏低，可进行设施迁并与整合。
4.2.2.2现状设施分类优化
研究将各养老院按照城区、平原以及山区进行空间区位分类，并从环境适宜度以及运营适宜度两方面对各养老院进行分值评估。根据具体得分情况，形成搬迁及合并、保留及改善经营、保留及规模提升、保留四个建议类型，并给出指导建议(图12)。
图12. 现状机构综合评估结论
4.2.2.3新增规划选址
新增建设机构养老设施，综合考虑各类影响要素进行选址校核。研究运用GIS技术在新建机构养老设施原则上选择距离居住区、医疗设施、公共绿地距离较近、幼儿园与小学、道路交通等到达为老服务因子条件便捷的地区进行选址布局，实现老龄人口就近就医、休闲、出行等需求，为老龄人口提供长期的、全面的生活照料创造条件(图13)。
图13. 新建设施选址示例
4.2.2.4特色资源利用
随着经济发展和产业结构的调整，资源型产业逐渐从房山区退出，留下大量废弃砂石坑、集体工矿用地。根据此地域资源特点，为节约用地，促进废弃工矿用地利用，研究结合试点改造实例操作方式，对废弃工矿用地进行重新梳理及整合，选取适宜用地作为养老设施建设远期储备用地(图14)。
图14. 废弃工矿与养老产业结合示例
西部山区结合村落整治改造，文化线路旅游与保护，推进村庄的产业转型，吸引异地养老，实现保护与转型的双赢。打造异地养老基地，面向北京，吸引热衷传统文化、优良生态环境的高端消费人群，与村落修缮相结合，委托专业运营团队，开展宣传异地养老与营销活动，开拓异地养老市场（图15）。
图15. 村庄整治与养老产业结合示例
4.2.3策略三：依据特征布局，构建设施体系
4.2.3.1分区控制
研究将房山区划分为平原区、浅山区、山区三部分，结合地理环境及人口分布特点，探索制定相应养老设施标准，分别制定养老设施布局策略，明确设施发展思路，制定差异化配建标准（表7）。
表7. 各地区配建标准
4.2.3.2平原区养老设施布局策略
机构养老设施：现状建成区域，侧重配置社区居家养老设施；尽可能与医院、社区卫生服务中心、公共绿地等公共服务设施结合设置。房山区同时承担着来自中心城的养老补充和外溢需求，应适度超前建设，坚持较高的建设水准，充分发挥生态宜居特色，打造房山养老品牌。
社区养老设施：完善规划配建验收、接管和监督机制，保证社区养老设施顺利建设并有效使用。鼓励建设社区综合服务中心，将社区养老设施、社区卫生服务中心、社区服务中心等公共服务设施集中设置，分时段使用提高服务效率和节约土地资源。结合医疗专项规划，开展养老与医疗相结合的设施共享、服务共享和支付体系共通等政策机制的研究制订。
体系搭建：从现状分散、各自独立的服务设施向整体关联、相互支撑的服务网络转变。结合居住区等级划分标准, 老年公共服务设施布局中应依照使用频率, 按其服务老年群体范围、服务半径及规模适当分级布置, 形成由点到面的服务网络（图16）。
图16. 平原区设施体系示意
4.2.3.3浅山区养老设施布局策略
机构养老设施：浅山区是平原区向山区的过渡地带，担负着是为广大的农村地区老龄人口提供养老设施服务职能。对于经济发展水平、交通区位条件、资源与生态环境较好的地区，力求在设施建设水平方面达到本区示范标准，推动城区老龄人口的异地养老；其它地区应弥补缺口，扩大服务覆盖面。依托医疗、文化设施建设养老机构设施；根据浅山区公共服务设施基础较弱的现状，老龄人口依赖医疗设施的需求，建议结合医疗设施选址进行合建或临近建设。
社区养老设施：浅山区人口分布分散，为保证社区服务水平，规模化开展服务，吸取当地建设经验，将社区设施与机构设施合并建设，形成以机构与社区养老功能相结合的养老社区单元。社区单元与机构养老设施资源共享，与就近建设的机构养老设施合并设置，可共享床位、娱乐健身、餐厅等设施及服务；引导企事业单位养老设施向社会开放，增进老龄人口与社会的接触机会、丰富晚年生活。
体系搭建：建设以养老机构、医疗设施为核心，以机构与社区养老功能相结合的综合型养老机构，使养老服务设施适度集中，鼓励公共设施合办。综合利用医院、学校、老年公寓等资源，为老龄人口提供医疗文化、教育、养生等全方位服务，弥补浅山区公共设施基础薄弱的现实情况（图17）。
图17. 浅山区设施体系示意
4.2.3.4山区养老设施布局策略
机构养老设施：山区人口迁移趋势短时间内不会改变，以现状设施运营情况来看，山区老龄人口数量已经不足以支撑机构养老设施的正常运营。研究提出以现状机构养老设施为基础，鼓励山区形成“养老设施综合体”，各类居家养老设施合并设置，以具备生活照料、医疗护理、文化娱乐等综合功能（图18）。打破行政区划限制，突破老人户籍限制，兼顾本地社会老龄人口，保障政府“兜底”功能。
图18.山区养老设施综合体功能示意
同时在山区基层村设置居家养老设施服务网点，形成为老服务网络。远期适时合并人口持续减少地区的机构养老设施，对保留的设施进行改造、升级，集中建设设施标准较高的机构养老设施，降低运营成本，提高设施利用率。
采用政府购买、补贴等方式，充分调动村民自办养老设施积极性，利用农家院建设村民自主养老模式，发挥村民自治功能和老年协会作用，开展邻里互助、志愿服务，解决周围老人实际生活困难。公办养老机构要与山区养老机构建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导等方式，建立跨地区养老服务协作机制。
体系搭建：突破行政区划限制，结合机构养老设施迁并与布点，统筹考虑交通可达性以及设施服务范围建设养老综合服务中心，提供包括医疗、护理、文娱、日常照料在内的综合养老服务，以提高设施的服务效率。与村镇布点相结合设置社区层级养老服务网点，提供包括应急服务、上门看病、康复治疗等应急服务，社区服务网点接受养老综合服务中心之间在人员、设备、物资、技术等方面的支持。
图19.山区设施体系示意
参考文献
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作者简介
李保奇，男，北京市城市规划设计研究院城市设计所，城市规划师
