崔文博 | 基于国土空间规划体系的综合交通规划适应性改革：以北京市朝阳区为例

空间规划的定义早期是由欧洲空间/区域规划部长级会议(European Conference of Ministers Responsible for Spatial/Regional Planning)在1983年发布的《欧洲区域/空间规划宪章》(European Regional/Spatial Planning Charter)和1999年发布的《欧盟空间发展展望》(European Spatial Development Perspective)中提出，将“空间”这一概念统筹应用于区域和土地使用规划、城市功能区规划，以及解决就业、居住和娱乐等复杂空间活动关系的规划^[1-2]。《国际人文地理百科全书(第二版)》(International Encyclopedia of Human Geography (2nd Ed.))中关于空间规划的定义是：通过预示未来社会空间活动分布的规划蓝图、地图或图解等引导社会、经济和环境改变进程的愿景规划^[3]。而区域经济学创始人沃尔特·艾萨德在空间经济学概念中提出以“集聚力”之间的相互作用描绘特定区域的经济活动，以“分散力”描绘经济活动在周围区域分散开来，并确定经济活动的地理位置分布。此外，美国经济地理学家乔尔科特金认为宜居、安全、活力的经济市场是人们关心和聚集流动的方向，也是未来城市的发展引擎^[4]。如上所述，在国外一些与空间发展相关的概念中均强调了各类要素流动对于优化城市功能结构、计划部署复杂城市巨系统兼具稳定而又灵活的作用。

中国比较完整的空间规划概念最早是在2013年中共十八届三中全会上被正式提出，即“空间规划体系”。与国外空间规划的基础和发展阶段不同，国内空间规划是由国土战略规划、国土资源规划、城乡建设规划、基础设施规划等多种规划“揉合”而成，侧重考虑规划之间的衔接与协调问题^[5]，而空间活动流动特征和变化趋势等尚未在空间规划体系层面受到重视。随着空间规划发展的逐步完善，相关规划学者认识到交通与空间规划之间相辅相成、不可割裂的关系。其中，吴志强院士在2015年(第十届)城市发展与规划大会上提出“以流定形”城市规划方法，其强调城市规划编制方法应从经济流、社会流、自然要素流三大层面开展数据采集和相关数据分析工作，并以此汇总城市规划需求以确定城市规划形态。吴院士指出“流意味着力量，其累加或结合产生势能，构成了空间交互模型的基础”。李玮峰 等^[6]提出“以流定形”的交通规划理念，指通过收集城市空间活动特征所形成的空间联系结构，挖掘出行者的实际需求、形成因果，以及空间活动系统状态分布的演化所造成的交通网络流动方式改变。

在国土空间规划体系发展背景下，空间规划的研究重点也逐渐转向各要素流动方向，而要素流动方向既是交通流动方向，又是城市集聚趋势和空间布局形态的表现。综合交通、空间规划和土地利用三者之间存在系统的逻辑关联性，并共同影响社会经济活动的客观规律。因此，新时期的国土空间规划需要在统一价值观指导下，从要素流动的角度出发制定规划实施方法，从而实现各空间子功能间的协调互构关系。

中国城镇化进程的推进已经显露出传统交通规划理论的局限性——难以适应社会主义现代化的新发展要求。首先，只有从多维度考量、优化实现多方利益群体诉求，才能在面对城市巨系统的复杂和不确定性时适时提出响应对策和调控方案，而数据资源是动态关注行为活动变化，并将规划理论转变为决策能力的关键因素^[7-8]。其次，国土空间规划体系的建立是为了统筹各类专项规划之间存在的难以衔接协调等制度问题^[9]，最终目标是对国土空间环境执行统一支撑约束和实施管控，其直观体现手段是构建交通专项指标体系^[10]。再次，在新一轮国土空间规划中，城市综合交通进入增量和存量并重时代，由偏重于传统交通设施布局规划向以服务和政策为重点的规划实施转变，在协调交通与城市空间形态的目标引导下进一步提高城市运行效率、降低出行成本^[11]。因此，进入生态文明建设和存量更新发展阶段的中国城市应当结合规划转型背景增加交通政策型内容^[12]，最终以协同高效的一揽子综合交通治理方案增强综合交通系统韧性。

新时代国土空间规划不再是静态不变的精准规划，而是在理解城市发展流动性和不平衡性，以及交叉协调不同要素之间的空间布局和整体利益最优化方案后，提出的多元复合型规划^[13-14]。在经济社会发展和生态文明建设的国土空间规划重构期，交通因能体现时空性和动态性等空间特征，在国土空间规划中发挥着空间建构和主体功能区统筹划分的重要作用；同时，将环境资源容量和城市综合承载能力作为支撑综合交通体系发展的基本要求^[15]，是城市综合交通规划编制与实施在环境约束和生态底线理念方面的体现。在此背景下，如何理解相关法规政策并将交通规划编制实施与空间规划紧密结合起来以提高国土空间利用效能是当前亟待解决的议题。

首先，《北京市城乡规划条例》(2019年修订)(以下简称《条例》)明确了国土空间详细规划内容，包括街区指引、控制性详细规划、综合实施方案三个层级，综合交通规划的编制与实施也应具备在国土空间体系下贯穿城乡规划建设管理始终的指导调控作用，确保有效实现空间功能落地。

其次，2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，强调国土空间规划应从顶层规划设计到落地实施提供空间保障，并从实施监管到法规政策与技术保障层面完善改革。交通规划作为其下设专项规划在国土空间总体规划的基础上统筹编制，应承接上位规划中已明确的战略部署以及相关约束性指标和管控要求，持续跟踪相关规划更新、规划实施方案落地及后续保障工作。

第三，国土空间规划体系提出的“三区三线”概念是控制线管控和分区管控相结合的空间划定模式，其中要求探索交通规划如何从原有与城乡规划割裂的独立编制状态迈向落地实施空间保障和立法角度下与主体功能区规划、土地和城乡规划等空间规划进行整合。在上述要求下，应进一步推进交通与国土空间融合的方法，例如通过交通设施和廊道的红线及管控范围的划定等措施与国土空间实现更好地融合。

第四，鉴于交通发展战略和交通设施布局与国土空间开发利用之间存在适配融合的联动关系，综合交通规划在编制过程中应与国土空间规划协同编制、互馈指导，最终形成通过以规则、控制线、功能分区和指标体系等手段综合管控的具有国土空间兼容性的专项规划，并通过“多规合一”协同平台支撑、强化国土空间规划，实现交通各类专项规划对国土空间规划的指导约束作用(见图1)。

图1 交通专项规划分级分类引导

《北京城市总体规划(2016年—2035年)》和《条例》中均强调全面制度化建设在城乡治理体系中具有规范、引导、管理、监督等关键作用。然而，原有交通规划的法制性在城乡整体规划实施管控中的缺位，使得交通要素在空间资源配置中只有极小话语权。针对上述弊端，为保障交通设施在空间资源分配过程中获得应有的公平和正义，综合交通规划体系需加强与空间规划体系和语境下的相关法律、制度和配套政策体系的适配，并将其延展至交通规划实施的全生命周期中。换句话说，城市治理的根本在于制度设计的不断完善，健全的制度体系有助于矫正过往交通规划设计在实践过程中职能部门责权模糊、传导环节断档、监督反馈不及时、底层落地错位等方面的问题，从而维护公共利益。

因此，综合交通规划体系的运行管理首先需要建立环环相扣的制度逻辑：既是尊重城市发展规律，又是规范行业秩序。而规章制度设计的逻辑起点是价值逻辑，以其强制性、适用性特点实现战略引领对规划行动的全方位指引。相应地，综合交通规划实施体系的制度设计应以城市总体规划实施制度体系^[16-17]为指导和基础，把握“治理、操作、应用、共识”四个着力点，建立由政府作为顶层设计、多元主体协同参与，基层治理互为融合补充的集成性制度体系。具体而言，国土空间规划体系是一项制度性改革，其首次将规划编制实施和行政管理事权提高到统一战略高度。面对未来的不确定性和动态性，综合交通规划体系的制度建设应是在国土空间规划体系框架下展开，将从交通项目的规划管理、数据资源更新维护、责权划分及制约机制，到规划实施保障、责任监督、体检评估等多项制度融入国土空间规划体系中，最终建立健全组织领导、统筹协调、分阶段实施的全生命周期管理制度体系(见图2)。

图2 综合交通规划实施的总体制度设计框架

资料来源：根据文献[16-17]改绘。

国土空间规划体系的关键作用是整体统筹全域空间资源配置的联动协调和规划实施时序的科学安排，侧重以行政管理手段将交通专项规划的理念、方法和要求逐层逐级分解落实至总体规划、详细规划和综合实施方案，从而促进规划实施落地。具体而言，在北京市国土空间规划体系的顶层设计中，对应市级交通专项规划的内容主要包括对外交通枢纽(航空、铁路、公路)、铁路走廊、公路及附属设施、轨道交通线网及车辆基地、城市道路、公交走廊和公交场站、停车场、加油站(充换电站)。区级综合交通规划除承接上位市级交通规划中已明确和可调适的交通要素点位外，还需要响应北京市分区规划层面的技术要求和深度，提出符合辖区功能定位的交通发展战略目标，是区级层面的行动指南。基于上述市、区级层面的总体规划，区级综合交通规划实施体系遵循北京市“多规合一”规划体系的纵深维度向下设置5类交通专项规划，以保证其长效运行。

首先，街区(单元)指引是衔接分区规划与控制性详细规划之间的重要层级，承接上位规划中各类交通要素的总规模、指标、空间等刚性要求，并将其分解至街区层面。其中，交通专项内容包括提出交通廊道、轨道交通场站一体化及其他交通基础设施的功能等级、规模、管控指标、空间底线约束等刚性要求，以及管控引导建议、研究内容及方向要求等柔性指导内容，以此作为后续工作开展的技术备案成果。

其次，开展控制性详细规划/乡镇域规划的前置条件是科学划定“两线三区”，需市区联动、统筹协调交通廊道和设施与原有“两线”的空间矛盾，在厘清是不可避让还是主动避让后落定“两线三区”。此层级的交通规划编制侧重体现针对性和延续性，除需明确各类交通设施的空间和配置要求外，还需包括交通承载力、底线管控指标和要求类图则等刚性内容；以及资源综合利用、预期性指标和策略建议、实施时序引导和实施策略导则等柔性管理内容；并对该阶段无法明确的要素做预留标注处理，再依监管调控机制跟进详细规划的迭代更新。

再次，面向规划实施维度的国土空间近期规划是规划编制与实施环节之间的重要转折点^[18]，为保证交通专项内容无偏差传导，需协同编制综合交通近期规划。在规划内容上以综合交通实施评估成果为工作基础，根据上位详细规划数据资料库，提出近期综合交通发展目标和重点工作任务、规划实施清单以及政策保障机制等，并在这一环节开始强化以实施效益和监管政策为导向的举措。

从次，综合交通年度实施计划是接续近期规划层级的进一步深化和落实，需根据体检评估成果和项目可行性，滚动调整年度实施的任务安排。特别是未按预期计划执行的交通项目，需在下一个周期开始之前厘清未能执行的责权症结和空间资源变化等情况，重新研判项目成熟度后，再滚动确定新一轮交通规划实施项目。

最后，综合实施方案(交通专项)是“多规合一”规划体系“下沉”至底层落地的最终环节，也是工程建设项目的唯一审批依据。该层级侧重体现实施的操作性和效益性，需结合上位规划实施情况和现状评估结果，综合统筹区域交通指标、规划方案、近期项目具体实施路径及建设时序安排，以及“多规合一”平台和公众参与意见的采纳说明等。

另外，全域空间资源“一张图”的存储—分析—监管平台是助力构建城乡治理体系、提高治理能力的核心骨架。将数字化等科技创新手段渗透至国土空间规划体系的每个层级，实现对规划实施全周期的技术支撑、项目跟踪、科学评估、引导监管及反馈调控的运行机制，使综合交通规划理念最终顺利落地执行。

根据《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间格局，朝阳区位于首都功能核心区与城市副中心之间的关键节点上，应构建支撑“一核、一翼”新格局，并符合人口、用地和建筑规模同步减量要求。从区域自身发展考虑，朝阳区上版综合交通规划是在城市增量规划背景下开展，规划重点是通过空间廊道与重要交通基础设施建设实现城市交通系统的高速运转。而在新城市空间规划体系下，依据朝阳分区规划(国土空间规划)在“功能定位、减量提质”等方面的新发展要求，城市发展进入存量更新、提升城市治理能力阶段，战略方向和关注对象发生了重大转变(见图3)。从社会经济发展角度来看，近几年朝阳区生产总值稳步增长，截至2018年末位居全市第二位，常住人口以360万人位居全市第一。全区东西向过境交通集中，出行总量及向东出行比例与2012年相比增加一倍，但以首都功能核心区为主仍是出行的主要方向。

图3 朝阳区两次综合交通规划编制期间重要事件时间轴

城市规划相关研究已经借助社交网络、手机信令、交通刷卡信息、百度慧眼、城市检测设备等多源数据开展深入挖掘和分析工作，从协同工作平台搭建到助力各行业创新理念等方面提升了城市运转效率以及相关规划研究的广度和深度。同时，新一轮国土空间规划改革在编制技术上对主体功能区定位、指标管控和用地界限划定等内容进行整合，使其同步纳入同一套规划体系中；在管理政策上从规划至落地实施全流程协同，以解决过往各部门编制内容重叠冲突、审批流程复杂等问题。对于交通专项规划而言，这是一次逻辑思维的迭代优替贯穿于编制到实施评估全程的变革。借由以上两大契机，本次朝阳区综合交通规划具体在数据收集与分析、模型校核与预测、战略方案制定、策略引导与主要措施方面进行优化调整(见图4)。

图4 朝阳区综合交通规划编制技术路线

资料来源：根据文献[19]改绘。

在“多规合一”改革背景下，本轮规划编制工作中的规划策略包括三个方面：1)以交通相关指标要求的形式直接纳入区级总体规划(即分区规划)；2)在开展国土空间详细规划编制工作之前提出对整体区域的差异化规划策略及主要措施，更有利于支持后续详细规划、综合实施方案等工作推进；3)根据实践案例经验不断深化、修订既有规划策略及落地实施方案。针对以上三方面内容做如下说明：

1）评价指标体系既是对(规划)分解目标的传递和量化反映，也是衡量城市发展进程的重要参考依据。先期在上位规划阶段让交通规划以多重角度融入其中易于后续各个阶段工作的推进管理以及迭代优化。本次规划编制过程中在分区规划基础上进一步细化交通评价指标体系，注重指标监测、落实、获取的实操性；让交通规划在国土空间总体规划层面就起到对环境的约束和生态维护作用，避免过往在后续控制性详细规划中难以从局部范围修正全局交通系统的弊端。一般来说，交通指标体系需要分为规划建设推进类指标和成效检查类指标两个层面，其中规划建设推进类指标应以规划实施进度作为评估基础，而成效检查类指标侧重对最终实施成果是否实现上位规划目标和理念进行评估和检验(见图5和表1)。

图5 综合交通规划“编制-实施-评估-调整-编制”闭环工作机制

表1 朝阳区“可持续出行城市”的建设指标体系

2）过往偏重于增量发展的规划模式引发一段时期内城市规划设计与实施管理更倾向于快速、粗犷方式，导致后续城市更新工作中出现历史遗留城市建筑、市政交通设施占用城市空间，迁移或改造更新困难等问题。从控制性详细规划角度来看，以往详细规划编制过于注重以用地规划需求为导向，仅将各专项内容简单以固定指标模式纳入用地规划中，而在上位规划阶段缺少对相关专项指标外的其他编制要求，从而导致后续审批和管理等部门忽略了城市差异性问题，同时也缺乏对规划落地实施有效性和可操作性的理解和认识。在新规划框架体系指导下，先期将规划政策、策略和主要措施等指导性内容逐级引入至后续控制性详细规划和综合实施方案编制中，易于保障后续审批和监管部门有据可依。在本次综合交通规划编制阶段根据预判提出分类策略下的引导性措施方案(见表2)，以此作为细化后续工作的参考，包括详细规划和综合实施方案等工作内容，使“规划落地”不只停留在定量指标落图，而是在相关行政管理部门监管下使规划项目能精细化落地实施。

表2 综合交通规划策略与主要措施

3）城市规划逐级分类编制的最终目标是落地实施，“落地”项目应围绕全局战略部署和主旨、指标体系及规划策略开展工作，并在不断实践中总结经验动态优化项目综合实施方案。在“十三五”规划期间，围绕存量更新、站城融合、公园城市等发展主旨已陆续开展了将交通功能与城市功能高品质有机融合的实践案例，其中轨道交通车站一体化开发项目是实现将办公、人才公寓、公共交通换乘、BRT、公共汽电车运营停放等功能集约化开发的城市更新项目(图6a和图6b所示)；温榆河公园项目为实现将公园绿地与城市道路功能相结合的城市公园建设项目(图6c所示)。

图6 交通功能与城市功能有机融合实践案例

在国土空间规划体系改革的迭代演进背景下，交通规划实施的推进需要搭建与之相互衔接、协调的综合交通规划体系，建立健全“多规合一”语境下的制度逻辑和传导机制，形成全生命周期可操作的闭环工作运行管理体系，以谋求交通规划实施范式改革，实现“一张蓝图绘到底”。

《城市交通》2023年第6期刊载文章

作者：崔文博，刘韵