德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）指出，我们已经由早期工业社会进入了后工业时代的风险社会，被无所不在的风险所笼罩。城市更新作为存量发展时代的核心行动面临着复杂多元的风险障碍，亟需探索多主体、系统化的风险治理体系。本文从风险社会学和城乡规划学的交叉视角出发，基于现有理论与实践构建起城市更新风险形成与风险治理的分析框架，在理解风险来源、演化与放大过程的基础上，推进包含风险评估、决策和监管的风险行动并提供多模式策略工具箱。
国际上对城市更新风险的研究整体较少，研究重点在于风险的识别与测量，内容以项目投资运营风险和参与者冲突风险为主，鲜见对风险治理体系的探讨。国内相关研究主要涉及城乡规划学、社会学、公共管理等学科，大致可分为三类：一是单一类型的风险研究，体现了不同学科特征但缺少统筹思考；二是特定更新空间的风险内容梳理，对风险产生与变化的机制解释尚不深入；三是更新风险治理的系统化建议，具有启发作用但和实践的关联性还需提升。
现有各学科的研究对风险概念的理解各有侧重，本文在贝克概念的基础上，将风险定义为广义的“对未来各领域可能损失的反思”，以形成一个综合性、跨学科的风险理解概念。参考国际风险治理理事会（International Risk Governance Committee，IRGC）的风险治理框架（图1），结合城市更新风险的人为属性特征与治理需求，研究构建起包含“风险形成”与“风险治理”两部分的城市更新风险分析框架（图2），关注主体间博弈产生的风险影响。风险形成与风险治理的对应关系在于：三大风险内容依次是3个风险治理环节的重点对象，其中形成风险的核心主体也是风险治理的重要主体。
资料来源：IRGC. Introduction to the IRGC Risk Governance Framework (Revised Version)[R].Lausanne：EPFL International Risk Governance Center，2017。
▲ 图2 | 城市更新“风险形成—风险治理”分析框架
城市更新的风险形成模式如图3所示，核心风险包括空间风险、经济风险和社会风险，在更新过程中可能依次成为主导风险，且彼此间存在正向传导机制；公民、政府、市场三类核心主体是更新风险的制造者与治理者，能够主动影响风险大小和传导过程，其博弈结果决定着风险最终均衡态；外围的社会型专家、代言人型专家和媒体能够承接风险的外溢影响并作为风险的社会放大站，影响甚至改变核心主体的风险认知和最终决策，继而间接地影响风险内容构成。
▲ 图3 | 城市更新风险形成模式
从风险内容看，“空间风险”主要指物质空间的安全风险，是开展更新的重要前置因素；“经济风险”指成本与利益分配中损失的可能性，业主、开发投资者和政府是经济风险的主要感知和承担主体；“社会风险”涵盖了对个体、集体和公众的风险影响，其中环境风险等具有溢出效应，承受主体更为广泛，影响更为隐蔽和持续（表1）。
▲ 表1 | 空间风险、经济风险、社会风险的具体类型与内容
从风险来源看，除社会环境、经济周期等外部不可控因素外，最为重要的风险来源是三类核心主体的博弈行为、内生性风险和主体构成缺陷。核心主体为了最大化自身利益可能主动制造风险或加速风险形成，如城中村村民进行违法建设导致空间风险累积。内生性问题也会滋生风险，如政府可能由于归责机制不完善出现“有组织的不负责任”情形；市场主体可能出现运营不善、资金链断裂等问题；公民或产权主体存在内部分化和被特定力量操控的风险。此外，当前城市更新尚未广泛形成公平的多元主体参与机制，存在“风险在下层集聚，财富在上层集聚”的情况。
从风险演化看，风险是事实表述和价值表述的综合，必然受到主观价值与人为行动的影响，这也是风险出现复杂演化和放大过程的根源。在城市更新的不同阶段，三大风险的重要性有所变化且通常会依次成为核心风险（图4），理论上存在正比例关系，但现实中受到各类主体影响，尤其是政府的制度调控和引导，会增强、削弱、打破甚至逆转这一机制。同时，风险事件可能经过外围的技术评估专家、大众媒体、社会舆论领袖、个人网络等放大站传导，在心理、制度、文化等作用下被过度放大或缩小，或造成风险涟漪效应，城市更新中公众反应过激的邻避事件就是一个例子。
▲ 图4 | “更新前—更新中—更新后”不同阶段的风险构成变化
国际社会已形成了基本稳定的风险治理模式，本文在借鉴其思路的基础上提出更新风险的治理流程和应对措施，涵盖风险评估、风险决策和风险监管环节，并针对3个环节构建相应的多模式风险治理工具箱，为全周期的差异化更新治理提供思路（图5）。
▲ 图5 | 城市更新的风险治理框架
风险治理流程上，可应用德国风险社会学家奥尔特温·雷恩（Ortwin Renn）在《风险治理》一书中提出的交通灯模型（图6），以评价风险的可容忍性和可接受性——“可容忍”指风险可以被容忍但需要配合减少风险的措施，“可接受”指风险可以被忽略而无需进行管理。对于风险管理者而言，最重要而又困难的任务是如何尽可能透明和公平地在3个范围之间划分界线。实际运用中，政府需在城市更新的调研评估期梳理可能产生的风险类型，借助技术与经验计算风险后果与可能性；在证据充分且公开、各主体价值观基本一致的条件下，在模型中定位各类风险事件并形成综合评估，作出更新项目的风险决策；决策形成后，治理关注点转至实施运营中的风险监管且重在形成长效激励，完善社会风险的动态监管并健全抗风险保障体系。
资料来源：RENN O. Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World[M]. London：Earthscan，2008：149-172。
风险治理工具上，基于风险社会学三类理论范式——现实主义、制度主义、建构主义，对应形成了风险治理的三种模式：基于现实主义以专家为中心的“工程—技术”模式、基于制度主义以政治为中心的“组织—制度”模式，以及基于建构主义以社会为中心的“社团—运动”模式。在城市更新不同阶段应综合且有所侧重地运用这三类治理模式，并形成对应三类风险的具体策略。
风险形成与治理的城市更新实证分析：以广州恩宁路改造为例
恩宁路改造属于广州市第一批旧城改造项目，其更新模式经历了2006—2010年大拆大建阶段、2011—2014年减量更新阶段、2015年以来微改造阶段的三次更迭（图7），极其典型地揭示了居民、学者等多元主体对更新风险感知与风险决策的影响，是研究风险形成与治理的极佳案例。
▲ 图7 | 恩宁路片区部分规划方案
恩宁路改造初期存在更新流程不规范问题，忽视了历史文化破坏风险，且在未告知居民改造方案的前提下开展拆迁也有滥用强制力的嫌疑。居民最初的抗议多出于对经济风险的考量，但在社会媒体和专家学者介入并指出文化保育问题后，个体利益抗争被转化为公众利益诉求，加速了“恩宁路民间关注小组”等社会组织的形成，在形成更多风险放大站的同时，增强了公众的风险感知与“反增长联盟”话语权。
用交通灯模型评估恩宁路改造3个阶段的空间、经济、社会风险变化（图8），可以发现，在3个阶段更新模式的切换下，空间风险不断增高（但较更新前有所降低）、经济风险先升高后降低、社会风险不断降低，最终风险决策在“中等空间风险—中等经济风险—低社会风险”处稳定。这在很大程度上是由于恩宁路改造的社会反响较大，政府和开发商被迫接受了空间和经济上的决策。
▲ 图8 | 广州恩宁路改造的风险演化过程
本文构建了风险社会学视角下的城市更新“风险形成—风险治理”分析框架，并尝试提供了相对系统的评估、决策、监管等风险治理思路与工具。对于风险决策中的主体偏好、不同风险间的制衡机制、风险的量化评估等的研究，还需未来继续深入。复杂风险的知识生产不仅是跨学科的，还是多主体的，其依赖于“合作话语”模式、公开透明的风险沟通和多方信任关系的不断强化与完善。
本文撰稿：刘泓显 唐燕
《城市更新风险的形成与治理——基于风险社会学视角》一文刊载于《城市规划》2024年第7期，第36-46页。
【doi】10.11819/cpr20240705a
刘泓显，清华大学建筑学院硕士研究生，865962622@qq.com。
唐 燕，清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师，中国城市规划学会城市更新分会委员，本文通信作者。
【基金项目】国家自然科学基金(51978363)；“十四五”国家重点研发计划(2022YFC3800301)。
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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=5YEXlE_hGry1ZJo1KCMU4SmUXtGn_JI96DxYTl4JGSuzR5N_2Bi3Bqz3rX5Cy3eOFX3_1ELPF4HWh6vw-RfwyjAvUoyiO7XP2Lv0eiCTjMffvn27OXc55c4adaHG5k676ZmuA3uOF_xwgOBq5ZmqbcQxabCsHNU5sT1XR-JPDaiNvuzVndtjey_F2fOrAPtiTXkqExARp_4xu5RyOCWZmZ5K4R3gNsldiQyUILtWTeH7kezmF6U27Q==&uniplatform=NZKPT&language=CHS
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】城市更新风险的形成与治理——基于风险社会学视角
规划问道
