规划问道
【摘要】2021年1月，我国共青团中央发布《关于“十四五”时期推动〈中长期青年发展规划（2016—2025年）〉纵深实施的意见》，明确提出推动“青年发展型”城市建设。2022年4月，17个部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，提出从规划、教育、就业、居住、生活、健康、安全七个方面保障和促进青年高质量发展。然而，目前我国的青年发展型城市建设仍处于探索阶段，促进其走向深度、长期、可持续发展的路径机制尚不明确。不过国外青年友好型城市的规划治理可以为我们提供有益的启发。美国的青年总体规划便属于这样的范例，而《新奥尔良市青年总体规划》是其中的最新代表。该规划引入“积极的青年发展”理念，既关注青年的优势开发，又强调对弱势青年的关怀，与我国青年优先发展、促进青年担当、注重普惠均等的政策导向一致。笔者对其规划治理的过程和内容进行了深度解读，或可为完善我国青年发展型城市的规划治理内容和机制提供参考。
作为青年友好型城市治理体系的一部分，青年总体规划在美国已有约30年的历史，积累了较丰富的经验。
1.1 国际青年友好型城市理念的兴起
国际上，“青年友好型城市”（Youth-friendly City）的概念最初在“儿童友好型城市”的概念基础上发展而来。1996年，联合国人居环境会议推出“儿童友好城市倡议”（CFCI: Child Friendly City Initiative），旨在保护和落实《儿童权利公约》所界定的各项权利，要求城市政府和社区在公共事务中以儿童利益为先，营造儿童友好的物质和社会环境。在联合国官方话语体系中，儿童（child）的年龄界定为不大于14岁，《儿童权利公约》为了向尽可能多的年龄群体提供权利保障，将政策年龄界定为18岁以下。而青年（youth）的年龄界定为15~24岁，与儿童的定义年龄存在部分交叠，因此涉及青年的相关规划和项目也同时受到《儿童权利公约》的约束。
此外，儿童和青年均处于人类个体从依赖向独立过渡的时期，面临一些共性的问题，如对未来的不确定感、自身的脆弱性，以及由于年龄原因导致的权利得不到保障、潜能和影响力的发挥受到限制等。因此，从保障基本权益、创造条件促进他们持续进步和发挥积极作用的角度出发，政策制定者和研究人员常将儿童和青年统筹为一类对象，将“儿童友好”扩展至青年群体，从而衍生出“儿童—青年友好型城市”（Child- and Youth-friendly City）和“青年友好型城市”理念。
1.2 美国：以青年总体规划促进青年友好型城市建设
在美国，制定青年总体规划是建设青年友好城市的一种重要方式，兴起于1990年代。美国青年总体规划的编制和实施通常由城市的儿童、青年和家庭相关部门、公园和娱乐部门、社会服务部门或行政部门等负责。其主要目标是为青年提供积极的成长发展环境，根据城市自身情况的不同，还包括落实青年议会的工作计划、解决青年暴力等特定问题。规划的重点领域包括为青年提供公众参与的机会，解决青年行为、身体和心理相关的健康问题，促进与青年相关的不同部门之间的合作等。
1.3 新奥尔良市：以青年总体规划统筹青年相关工作
《新奥尔良市青年总体规划》（The New Orleans Youth Master Plan）是美国近期编制并实施的青年总体规划之一。新奥尔良市是美国路易斯安那州人口最多的城市：根据美国人口普查局（U.S. Census Bureau）发布的《2014—2018美国社区调查》（American Community Survey，2014-2018）数据，2018年新奥尔良市的总人口约为39.0万，其中18岁以下的儿童超过7.8万【https://static1.squarespace.com/static/5a5fb5adb1ffb6cb741dbee5/t/5f7ce314aed0ee2207ddb160/1602020165513/New+Orleans+Youth+WellBeing+Data+Dashboard.pdf】，18~24岁的青年约3.4万【https://storymaps.arcgis.com/stories/373713d8d8bb40198d3e1856e20171c1】，共占总人口的28.8%。在新奥尔良市，57%的家庭被归为ALICE（Asset Limited, Income Constrained, Employed）家庭【指有就业人口，但是资产有限、收入较低的家庭。这些家庭的收入虽然在美国的贫困标准之上，但无法负担当地最低生活费用】，其收入无法覆盖住房、育儿、医疗等生活成本。34%的18岁以下人口生活在贫困之中，其中绝大多数为有色人种。虽然政府当局和社会组织投入了许多努力来改善该市的青年生活，但遗留的制度歧视使得相关举措常常忽视儿童和青年独特的发展阶段、文化需求和生活经验等，加上各行其是的做法，导致该市投入成本虽高，效果却并不理想。
在此背景下，2019年春，新奥尔良市儿童和青年规划委员会（CYPB: Children and Youth Planning Board）、青年和家庭事务市长办公室（OYF: Mayor’s Office of Youth and Families）和新奥尔良青年联盟（NOYA: New Orleans Youth Alliance）共同成立了青年总体规划合作伙伴（YMPP: Youth Master Plan Partners），将儿童和青年服务规划、青年和家庭战略规划、青年发展组织体系培育进行一体化部署，共同编制、实施和管理《新奥尔良市青年总体规划》，为新奥尔良市0~24岁的儿童和青年营造健康、积极、丰富的生活。
2 积极的青年发展理念引领下的规划治理内容
针对新奥尔良市青年发展所面临的诸多问题，《新奥尔良市青年总体规划》引入了积极的青年发展（PYD: Positive Youth Development）理念，强调青年参与赋能、赋权，为青年发展营造积极的支持环境。其内容具有以下三方面特征。
2.1 系统性：青年发展的四个层面
《新奥尔良市青年总体规划》践行积极的青年发展理念。该理念源自发展心理学，强调青年具有积极成长的潜能，并主张将青年当作资源去培育，而非当作问题去管理。美国国际开发署（USAID: United States Agency for International Development）构建了积极的青年发展项目框架，提出积极的青年发展包括四个层面：（1）资源（assets），即青年实现预期发展目标所需掌握的资源和技能；（2）行动（agency），即青年可以获取和利用资源来参与决策和行动；（3）贡献（contribution），即青年通过积极参与推动自我的发展和社会的变革；（4）支持环境（enabling environment），即支持青年实现前三个层面要求的社会性（如与同龄人、非同龄人的社会关系）、规范性（如态度、规范、信仰）、结构性（如法律、政策、服务）和物理性（如安全的、支持性的空间）环境。美国国际开发署认为，积极的青年发展理念强调建立青年与其家庭、社区、社会组织、政府机构之间的紧密联系，使青年有能力充分发挥自己的潜力。积极的青年发展项目应帮助青年培育资源和技能，构建健康的人际关系，强化对青年的环境支持，促进与青年相关的制度转变。
通过引入积极的青年发展理念，该规划批判了新奥尔良市以往的青年规划和改革工作——没有关注青年面临困境的现象之下所隐藏的不平等的权利动态和消极的认知模式，提出不应将青年视为问题所在，而应将青年视为治理城市问题的合作伙伴，尤其强调对少数族裔、低收入水平等边缘和弱势青年群体的关注，从青年能力建设，促进青年参与，提供物质环境、社会环境、政策服务支持三方面，推动新奥尔良市青年友好生态系统的深层变革（图1）。
图1 《新奥尔良市青年总体规划》的规划治理内容
2.2 协调性：青年发展的六个领域
积极的青年发展理念源自复杂环境和系统的功能互动，注重为青年提供必要的资源，创造所需环境。在新奥尔良市，许多不同领域的组织和机构正以各自的方式开展行动。《新奥尔良市青年总体规划》打破了各行其是的行动方式，在健康和福祉、空间和场所、安全和正义、经济稳定、学业、青年话语权六个相互关联的领域，通过建构解决方案网络、优先实施交叉解决方案、建立跨部门行动小组等方式，实现协同决策、协同行动（图2）。
图2 《新奥尔良市青年总体规划》涉及的六个相互关联的领域
2.3 连续性：青年发展的五个阶段
美国国际开发署认为，青年是人类从依赖走向独立的过程和阶段，在身体、认知、情感等方面具有连续性、阶段性和差异性。从生命周期的连续性出发，儿童期和青春期作为人类迈向成年的起始阶段和过渡阶段，都需要得到青年规划和青年项目的关注。因此，《新奥尔良市青年总体规划》将0~24岁的人群均纳入对象范畴，并将其划分为五个发展阶段。针对不同发展阶段的青年，规划重点有所不同。0~5岁侧重于促进儿童成长的家庭和社会支持，6~10岁侧重于提高空间的安全性和可参与性，11~14岁侧重于生活技能、积极价值观和行为的养成，15~19岁侧重于不良行为的防范、公民教育和职业准备，20~24岁侧重于增强健康韧性，提供就业服务和保障（表1）。
表1 《新奥尔良市青年总体规划》针对不同年龄段青年的规划重点
注：*为优先解决方案；●重点规划内容，○一般规划内容，/非规划内容
3 渐进式、周期性的规划治理过程
《新奥尔良市青年总体规划》遵循“远期总体规划—中期实施规划—近期工作计划”的规划治理路径，逐步落实青年愿景，分步推进规划编制实施。下文以“空间和场所”领域为例，解析《新奥尔良市青年总体规划》“愿景目标—解决方案—优先事项—行动策略—行动实施—实施监测—策略调整”的周期性规划治理逻辑。
3.1 第一阶段：编制十年总体规划
第一阶段为2019年—2020年12月，以制定十年总体规划为目标。具体工作包括以下三个方面。
（1）召集和组织人员。一是成立青年总体规划指导委员会（Youth Master Plan Steering Committee），负责为青年总体规划编制提供支持和监督，成员来自儿童和青年规划委员会及其青年顾问委员会，以及与青年相关的各个组织和部门。二是成立青年总体规划工作组（youth master plan working groups），成员由青年代表、社区领袖、部门领导组成，根据关注领域的不同分为六个工作小组，负责制定解决方案来满足青年需求。
（2）获取和分析数据。一是在本地非营利组织VIALINK的支持下开发“青年新奥尔良”（Youth NOLA）数据库，提供新奥尔良地区300多项对儿童、青年和家庭友好的资源和服务地图。二是由新奥尔良市政府与儿童和青年规划委员会共同发布《新奥尔良市儿童数据手册——2020年儿童福祉趋势》（NOLA Kids Data Book: 2020 Trends in Child Well-being），对该市儿童面临的挑战和机遇进行了总结。三是由新奥尔良青年联盟发布《新奥尔良市青年福祉数据报告》（New Orleans Youth Well-Being Dashboard），反映了该市青年在六个关键领域的发展现状。
（3）青年和社区调查。2020年6月，约100位新奥尔良市青年参与了青年叙事“翻转剧本”活动，共同创造了新奥尔良青年愿景，即所有儿童和青年都能在新奥尔良充分展现自我，发挥领导力、创造力和文化影响，创建一个人人受益的、真正的社区共同体。青年总体规划的制定正是以此愿景为指导。
自2020年起，青年总体规划工作组围绕六个关键领域组织了六场社区对话，400余名不同年龄段的儿童/青年代表和社区成员就规划的目标和策略分享了各自的观点，其成果汇总为《青年总体规划简明手册》（Youth Master Plan Briefing Book），作为规划编制的重要依据。如表2所示，托育、医疗设施，安全、探索性、亲自然的活动空间，自由、开放、个性化的实体和网络交往空间，创新、创业的支持空间是青年和社区对“空间和场所”的主要诉求。
表2 “空间和场所”领域的社区对话
（4）制定十年总体规划。该规划对六个领域的规划目标进行了分析总结，提出了29条针对性的解决方案，以引导全市范围内的利益相关者动用其资源解决问题。以“空间和场所”领域为例，规划针对新奥尔良市长期以来的城市设计制度缺乏对青年群体的关注、青年及其家庭的需求与城市资源供给之间存在脱节的问题，提出了五个解决方案，以期为青年提供可达性好、包容、可参与的空间和场所（表3）。
表3 “空间和场所”领域的规划目标和解决方案
3.2 第二阶段：编制两年实施规划
第二阶段于2021年3月启动，旨在为第一阶段提出的解决方案制定最初两年的行动策略，形成“两年实施规划”（2-Year Implementation Plans）。主要包括以下三个步骤。
（1）确定优先解决方案。六个工作小组从29个解决方案中筛选出规划头两年应优先关注的15个解决方案，作为在整个十年规划中持续发挥影响的启动点。筛选过程考虑了解决方案之间的交互关系、解决方案的难易程度、青年的意见、部门领导的意见、对不同年龄阶段的代表性等因素。
（2）编制近期实施规划。工作小组为每个优先解决方案制定了两年实施策略，包括总体行动步骤、主要负责人和其他参与者。规划成果征询青年咨询委员会（Youth Advisory Board）的意见。例如：“空间和场所”领域选择“安全、积极的交通选择”和“可负担的青年友好型交通”为优先解决方案，通过建立试点、青年参与、部门协同和政策面向扩大等步骤，完善交通功能，增加儿童和青年获取社区空间资源的机会（表4）。
表4 “空间和场所”领域的行动步骤
（3）探索长期工作机制。在对近期实施进行部署之外，这一阶段还明确了持续推进十年规划的工作重点：一是与青年总体规划指导委员会合作，议定其他14项解决方案的启动顺序；二是编制年度报告，评估规划目标达成进展，并向社会公示；三是完善政策议程，推动以青年为中心的系统性变革。
3.3 第三阶段：规划实施和监测
第三阶段于2021年7月启动，重点是从规划制定过渡到行动实施。主要的工作内容包括以下三个方面。
（1）资金筹措。与儿童筹资项目（Children’s Funding Project）合作，为行动实施制定可持续的筹资策略。首先估算各优先解决方案的实施成本；其次核算当前各部门相应的资金投入情况；在此基础上，为每一项解决方案提供筹资战略和创收机制，并将联邦、州、地方和慈善资源纳入其中。
（2）监测和评估。与本地非营利数据服务组织I-STARRT合作，分步推进规划实施监测评估。一是建立评估体系，对规划目标进行分解和量化，强调对各部门已有的评估体系进行整合，并考虑青年观点。二是调查分析现状，对15个优先解决方案的现状进行调查，将所获数据进行汇总分析，确定最薄弱的地区和环节，在行动过程中予以重点关注。三是追踪实施进展，以现状为基准，制定两年和十年规划目标（表5），并使用Clear Impact工具追踪目标实现进展、向社会公示。此外，还成立了青年参与行动研究（YPAR: Youth Participatory Action Research）小组，促进青年参与规划的监测和评估。
表5 “空间和场所”领域的监测评估体系
（3）工作计划。对上一阶段明确的实施步骤进行修正和细化，形成详细步骤，落实参与者、时间安排节点等实施细节，最终形成“两年工作计划”，用以具体而直接地指导近期实施工作，其中也包括“空间和场所”工作计划，此处不再展开。
4 总结
《新奥尔良市青年总体规划》在青年友好型规划治理方面的特色可概况为以下三个层面。
4.1 规划治理对象
青年政策年龄的适度扩展有利于实现青年政策红利的最大化。根据新奥尔良市的经验，青年发展型城市的规划治理从生命历程的延续性出发，充分认识儿童和青年在发展机遇和挑战上所具有的共性，并将青年置于家庭背景中，将儿童友好、青年友好、家庭友好相关工作统筹安排。同时立足青年成长阶段的差异性，针对不同年龄段青年的身心发展特征提出相应的规划目标和策略。
4.2 规划治理内容
引入积极青年发展项目框架，构建物质空间、社会环境、服务政策三位一体的积极青年发展支持体系。从理解青年行为需求和城市空间关系出发，将青年发展、青年友好相关内容与本地空间规划内容相链接；同时，从经济保障、社会融入、社会赋权等方面，进一步提高青年的获得感和认同感。此外，强调青年发展的平等性原则，加强对收入水平、受教育水平、性别等因素的考量，为边缘弱势青年群体创造有利的发展环境，体现青年友好型城市的包容性特征。
4.3 规划治理机制
强调行政主体、市场主体、社会组织等多方力量的整合和互动。组建并赋权跨部门的协作组织，让各利益相关部门基于共同目标来制定发展计划，明确责任分工，并确立考核机制。牵头单位有能力敦促各部门将青年规划纳入其日常工作内容。加强与高校、科研机构和社会组织等第三方的合作，充分发挥其技术资源优势。此外，推动全过程的青年参与，充分接纳青年观点，增强青年的主体意识和自主权利，真正实现青年与城市共同成长。UPI
作者：蔚韵，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生
黄怡（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师；上海同济城市规划设计研究院有限公司，总规划师；中国社会学会，理事；城市社会学专业委员会，副主任委员。huangyi@tongji.edu.cn
钱辰丽，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生
排版 | 徐嘟嘟
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 《新奥尔良市青年总体规划》的青年友好型规划治理解析【2025.2期】
