规划问道我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期，也积累了不少矛盾和问题，这固然有客观必然性，且其他成功经济体也都曾经历过，但必须认识到，这些矛盾和问题不会自然而然消失，也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验，采取系统的措施，同步提升城镇化质量和水平，才能够顺利跨入城镇化成熟阶段，进而实现现代化。
本报告回顾全球城市化历程，以水平和质量协调提升为主线，比较四种类型城镇化的发展经验，并归纳其对我国城镇化健康发展的借鉴意义。
一、全球经济社会活动空间格局已进入城市为主的时代
（一）城市化发展的三个阶段
人类发展史基本上就是由农村社会向城市为主的社会的过渡时。全球城市化发展大致经历了三个阶段：
第一个阶段是1850年以前，即工业革命以前以及工业革命还局限在其起源地英国而尚未广泛传播的时期。该阶段城市和城市化进程非常缓慢，公元100年全球城市化率约为4.7%，1850年也仅仅为6.4%。城市规模也比较小，到1850年，只有伦敦、北京等城市的人口超过100万。
第二阶段是1850—1950年，工业革命推动人类城镇化进入加速发展时期。因工业革命兴起的大规模工业生产，吸引并聚集了大量人口，促进了城市形成和扩大，全球城市化平均水平迅速提高到29.4%，全球市场化的主要带动地区是欧洲和北美。这些地区的国家基本上在1850年到1914年期间就完成了城市化，英国城镇化水平达到70%，美国达到50%（1920年）。
第三个阶段是1950年至2010年，世界城市化发展速度趋缓并稳步进入城市为主的时代。截止到2011年全球总人口69.74亿，生活在城市的人口36.32亿，城市化达到了52.1%。这个阶段全球城市规模结构体系演变的主要特点是特大城市集聚的人口比重越来越大，超大规模城市数量增幅显著，2011年全球超过1000万人口的城市数量为359个，比1970年增加了8倍之多。与此同时，低于50万人口的城市尽管数量有所增加，但这些城市人口占总人口比重由1970年的61.6%降至2011年的50.9%。根据联合国的有关预测，2015年，还将进一步下降至42%，届时千万以上人口城市在总人口所占比重将达到13.6%，将超过50万—100万人口城市所占比重。
（二）各国城市化现状：质量和水平参差不齐
第一，各国城市化的水平参差不齐。根据世界银行的数据统计，2011年全球211个国家（地区）城市化率分布在10%—100%的大跨度区间上，低于20%的国家有14个，129个国家（地区）的城市化水平超过了50%，46个国家的城市化率水平超过了80%。
第二，各国城市化质量也相差悬殊。人口规模超过1亿的国家中，只有美国和日本两个国家实现了高质量城市化。人口规模超过5000万的国家中，只有德国、法国、英国、意大利、韩国实现了高质量的城市化。总体而言，发达国家城市化质量较高，除了少数城市外，大部分城市的产业竞争力较高，公共服务质量较好，社会融合度较高。而发展中国家城市化质量总体不高，绝大部分城市产业缺乏竞争力，公共服务差，贫民窟大量存在，社会融合程度较差。
综合来看，已实现现代化的国家城市化率均较高，但高城市化率并不一定意味着现代化。在发展中国家中，有些国家虽然城市化水平较高，但质量并不高，整个国家也并没有实现现代化。由此可见，较高水平的城市化最多只是一个国家实现现代化的必要条件，而高质量和高水平的城市化才是一个国家现代化的充分必要条件。
（三）新趋势与新挑战
人类已经进入城市为主的时代，未来城市化还会继续发展。未来城市化发展将在不同于以往的背景下展开，需要应对不同于以往的挑战。
第一，主要由发展中国家城市化水平提升驱动，未来人类社会将由目前城市为主的格局逐步渐变为城市占支配地位的格局。按照联合国的预测，从2011年到2050年全球将新增人口23.32亿，城市人口增长26.2亿。全球农村地区人口的数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。2050年全球人口将增长到93.06亿，城市人口增长到62.52亿，城市化率将达到67.2%。由于发达国家城市化率目前已解决饱和水平，而且人口生育率降低，所以，未来全球新增的城市人口中93.7%来自于目前的发展中国家。
第二，发达国家和发展中国家未来的城市化都将受到一些新因素的重大影响。
（1）全球化深化。全球化本质是全球范围内资源和生产要素的优化配置。从目前观察到的情况看，要素流动格局呈现出一定程度的不对称性，具体而言，高端人才流动性远远高于中低端人才；资本流动性远远高于劳动力；发达国家对发展中国家消费模式、生产模式、产业结构、治理模式等方面的影响大于发展中国家在这些方面对发达国家的影响。
（2）全球化在很大程度上表现为各国城市的全球化。全球分工网络体现为城市互动形成的网络，全球要素流动体现为各国城市之间的要素流动。这不仅能够要求一国的城市跻身全球城市分工网络，同时要求各国协调好内部要素流动，既实现城乡和区域之间的协调发展，也能够对关键节点城市形成有力支撑。
（3）技术进步。20世纪80年代以来信息通信技术的突破和广泛应用，带动了上一轮全球范围内的高速增长。未来能够启动新一轮经济增长，特别是发达国家经济增长的根本力量仍然是新的重大技术突破。新技术突破将对城市产业分工格局产生重大影响；交通技术特别是高速交通技术的发展，极大地改善了城市之间的连接性，将对城市空间格局和全球产业分工格局继续产生重要影响。
（4）全球治理模式和治理议题的影响。随着全球化深入和各国经济发展，许多议题越来越超出主权国家的治理范围，需要在全球范围内进行协调才能够有效解决，诸如应对气候变化、维护全球政治、经济和金融稳定、控制传染病等全球性公共产品。一个重要趋势是多种多样的城市联合体在应对这些议题方面，扮演着越来越重要的角色，它们积极主动进行探索，一定程度上走在了主权国家前面。
（5）各国民众权利和平等意识的普遍增强。美国著名战略思想家布热津斯基把这种现象称为“全球政治觉醒”（The massive global political awakening）。这种趋势对于一国国内政治、经济和社会制度的变化，具有难以预计、难以把控的重大影响；对国际关系也有重要影响。全球政治觉醒将导致各国城市中业已存在的二元结构问题更加凸显，并且和日益普及的信息通信技术相互叠加，深刻影响着公众采取大规模联合行动的模式。实施包容型城市发展政策，或者形成包容型城市，将成为未来发达国家和发展中国家共同面临的严峻挑战。
上面这些因素或直接或间接地对城市化和城市发展产生重要影响。而且，这些因素相互之间也并不独立，而是有着复杂的反馈和互动关系。从而也将对城市化和城市发展产生影响。
第三，发展中国家提升城镇化质量的挑战更加紧迫和严峻。与城市化水平不断提升的确定性趋势相比，发展中国家面临的更大挑战是提升城市化质量和产业竞争力，创造大量高质量就业机会，实现包容性发展，改善生态环境，提升治理水平等。
首先，发展中国家还需要在新的全球力量格局、全球秩序和全球治理议题之下应对这些挑战，可供借鉴的历史经验并不多，发达国家走过的道路的可复制性不强，需要立足自身实际进行不懈探索。
其次，发展中国家城市化面对着远比先行国家历史早期多得多的软硬约束条件。最后，随着全球化深化和信息技术的发展，发达国家基于自身物质条件提出的具有道德意义的经济社会保障标准，日益为发展中国家公众所向往，对发展中国家的应对能力提出了更高要求。
二、不同背景和禀赋条件下城镇化模式的比较
在不同历史阶段，受不同国际环境、禀赋条件和社会制度影响，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。从城镇化水平和质量的关系等因素出发，以2011年城镇化率和人均GNI数据为基础，可将主要国家的城镇化分为四种类型，如下图所示。
（一）先发国家：长期探索中实现城镇化水平和质量的同步提升
英国、美国、德国等先发国家，以工业革命为开端，二战之前已基本完成城镇化，在长期历史探索中实现了城镇化水平和质量的同步提升，具有特殊的时代特征。
首先，在工业革命驱动下实现了工业化和城镇化的良性互动。工业革命建立了全新的工业经济体系，同时先发国家在技术和制度等领域进行了全面探索，工业化、城镇化充分相互作用，普遍经历了百年以上，最终完成城镇化。
其次，旧殖民体系和世界格局是其城镇化的特殊时代背景。一方面，先发国家通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战争为城镇化积累了大量资本；另一方面，在不平等的国际经济秩序和政治格局下，其城镇化发展不存在资源环境约束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先污染、后治理”的道路，曾为此付出了巨大的资源环境代价。
第三，随着资本主义制度逐步完善，政府和市场在城镇化发展中实现了有机结合。政府在基础设施建设、传染病防治、劳资关系调解等方面发挥了更多作用。英国建立城市公共卫生体系、德国确立城市规划体系等，都是政府与市场相结合、提升城镇化质量的成功经验。
第四，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有效应对社会危机的重要途径和保障。先发国家普遍经历过严重的社会问题和环境问题，以雄厚的财力为保障，及时调整社会政策、促进社会转型，帮助他们渡过了危机。英国面对严重的城市公共卫生危机，1848年颁布《公共卫生法》等法律，调整公共政策和城市规划，历经百余年彻底治理了城市环境问题。德国在城镇化快速发展中，工人运动、社会问题形势严峻，1883年颁布了《医疗保险法》，开启了社会保障制度的先河，维护了社会稳定。美国为解决城市环境和居住条件恶化、城市贫困和犯罪等问题，掀起城市美化运动，实施住房改革，通过了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居环境、缓解了城市贫困。
先发国家的城镇化具有时代特征，今天已难以直接借鉴。不过，以工业革命为契机，实现工业化和城镇化的良性互动发展，以市场机制为基础合理发挥政府作用，及时调整公共政策、促进社会转型等经验，仍具有现实意义。
（二）战后成功追赶型经济体：较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升
二战以后，全球迎来了新一轮工业化和城镇化浪潮，日本、韩国、新加坡等抓住机遇，在较短时期内高质量完成了工业化和城镇化。
首先，高速工业化是城镇化快速发展的强大动力。20世纪50－70年代的日本及60－80年代的韩国分别经历了“挤压式”的快速工业化进程，长期保持了两位数的工业增长率，带动城镇化率年均增长1.5个百分点左右，各自在30年左右基本完成了城镇化。在这一过程中，持续的产业升级和大量的人力资本投资推动了日本、韩国产业竞争力和劳动生产率的不断提升，形成了现代化的、具有全球竞争力的产业体系，占据了全球产业链的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，树立了后发国家的典范。
其次，政府是工业化、城镇化的积极推动者。日本、韩国是“东亚模式”的典型代表，政府在快速工业化、城镇化中作用十分明显。一方面，政府十分重视国土空间规划，对优化城镇化空间布局、促进要素资源合理配置起到了重要指导作用。日本先后五次编制和实施“全国综合开发规划”，2008年又启动了新一轮“国土形成计划”。韩国从1972年起编制和实施了四次综合国土规划，强调空间政策与产业政策的有机衔接。另一方面，政府通过有效干预促进产业升级和战略转型。日本对高新技术产业发展提供了税收、土地、基础设施等政策支持，韩国积极实施“政府主导性增长战略”，近年来转向“国家均衡发展战略”，为城镇化提供了可持续的动力。
第三，强调统筹城乡发展和农业现代化。日本、韩国始终重视农业和农村现代化问题，把提高农业生产率作为推进工业化、城镇化的前提和基础。日本在战后实施了土地制度改革，政府收买地主土地并卖给农民，极大提高了农民生产积极性。20世纪60年代，日本颁布了《农业基本法》、《农振法》等法规，提高了农业生产率和农民收入水平，促进农业振兴和农业结构调整。同时，实施农业机械化和村镇综合建设，有力提升了农村现代化水平。20世纪70年代，韩国实施了“新村运动”，通过完善农村基础设施和文化、教育等公共服务，极大改善了农村生产生活条件，提升了农村生存质量和农民收入水平，缓解了快速城镇化对城市社会转型的巨大压力，也避免了农村凋敝，十分值得借鉴。
第四，采取有力措施化解城市社会问题，实现社会平稳转型。工业化、城镇化的快速发展，也曾给日本、韩国带了严重的社会问题。20世纪50－70年代，日本经济高速增长，重化工业快速发展，环境污染和城市公害问题日益突出，爆发了严重的四大公害事件。日本政府及时采取有力措施，先后颁布了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等14项法律，制定了严格的环境标准，调动地方政府、公共团体积极性，强化社会监督，经过10年左右终于有效治理了公害问题。韩国在工业化过程中，企业普遍实行家长制的管理方式，工人遭受了严重的歧视性待遇，并一度爆发了全国性的劳工骚动，这促使韩国调整劳工政策。特别是，政府在劳资冲突中转向中立，强调以法律和行政手段规范劳资行为，建立三方协商机制和劳动争议调处机制，构建和谐产业秩序等，从而走出危机，实现了现代化转型。
虽然日本、韩国的城镇化依然面临着各自的问题，但同样作为东亚国家，他们在较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升的成就令人瞩目。尤其是，立足本国资源禀赋和文化传统，有效发挥政府的导向性作用，强调城乡统筹和农业现代化，及时化解城镇化中的复杂社会问题，具有直接借鉴意义。
（三）中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水平、低质量城镇化
战后，拉美和亚洲、非洲等地区城镇化取得了令人瞩目的发展。2012年，拉美城镇化率达到79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“过度城镇化”特征明显。
首先，由于战略失误导致工业化遭遇重大挫折，城镇化发展拉力不足。战后，拉美国家一度取得了令人瞩目的成就，通过实施进口替代战略建立了比较完整的工业体系。然而，未能抓住战略机遇促进产业升级，长期僵化执行进口替代战略，导致劳动生产率低下、经济效益增长缓慢，制约了工业化持续推进。1982年爆发的拉美债务危机，更直接导致经济持续衰退，收入分配关系严重恶化，社会问题日趋尖锐，对城镇化进程影响很大。特别是大量农民无序涌入城市，贫困人口在城市集聚成为其城镇化的典型特征。
其次，政府对工业化、城镇化中的经济社会问题应对不力。拉美国家长期奉行经济自由主义，对如何处理好政府和市场的关系缺乏深刻认识和有力举措。一方面，城镇化缺乏统筹规划，大量人口无序涌入城市，中心城市畸形发展，区域发展很不平衡。另一方面，对城镇化中的社会问题不够重视，贫富差距巨大、城市贫困和城市犯罪问题严重，社会矛盾不断激化。同时，在经济全球化背景下，拉美国家自主发展能力普遍不足，经济受制于人，政策自主调控的余地有限。
第三，历史形成的土地制度使得城镇化缺乏坚实基础。在长期殖民统治下，拉美国家形成了种植园经济和大土地制度。但此后拉美国家并未完成社会改造，传统农业模式和土地制度依然占据主导地位。这一方面导致农业部门对工业化缺乏足够的需求和动力，经济发展和现代工业起步几乎完全由初级产品出口带动，农业发展相对滞后。另一方面，广大无地农民难以在初级产品出口中获取应有收益，生存条件恶劣，无法在农村立足，进而无序涌入城市，导致农业生产率降低和农村凋敝。
第四，贫民窟等社会问题的治理已得到重视并取得了初步成效。2007年，巴西还有700万人居住在贫民窟，占总人口的3.8%。大面积贫民窟的存在，不仅形成了城市二元结构和庞大的非正规部门，加剧了城市贫困问题，扰乱了经济运行秩序，更易导致社会分化，是滋生犯罪和社会动荡的温床。近年来，拉美国家采取了一系列治理措施，尤其是把贫民窟治理与解决贫困和社会排斥问题更多地结合起来，加强贫民窟规划和基础设施改造力度，实施更加积极的反贫困政策，实施“贫民居住区社区计划”等政策促进社会融合，鼓励各类社会组织参与贫民窟治理等，取得了一定成效。
拉美等中等收入陷阱国家的城镇化，是由于战略和体制缺陷导致的高水平、低质量的城镇化。其经验教训，使我们更加深刻地认识到工业化与城镇化协调发展的重要性，为城镇化健康发展奠定坚实的物质和制度基础。
（四）资源驱动型国家：水平较高、质量有待提升的城镇化
在战后经济全球化的背景下，沙特、伊朗、委内瑞拉等国石油资源丰富的国家获得了长足发展，积累了大量石油资本，城镇化实现了快速发展，一些国家已基本完成城镇化。
这是一条特殊的资源驱动型城镇化道路。总体上，这些国家具有以下特点：首先，经济结构相对单一，石油开采及相关产业比重很高，科技创新不活跃，人力资本素质提升缓慢。其次，经济增长的包容性不足，石油收益较多集中在少数权贵阶层手中，普通民众分享不足，收入分配差距较大。三是多数国家尚未完成现代化转型，尤其是一些中东、北非国家，宗教因素影响深远，政权更迭和社会动荡不断。
资源驱动型国家的城镇化是在超额石油资源收益推动下超常规实现的。城镇化水平与本国经济社会发展实际所处阶段不一致，属于水平较高、质量有待提升的城镇化。特别是如果不能处理好现代化转型中的若干重大关系，较高的城镇化水平反而更易引发社会冲突。
三、成功城镇化应具备的体制和政策条件
综合比较分析，可以归纳出比较成功的城镇化需要具备的一组必要的体制和政策条件。
首先，要处理好土地问题，着力实现城乡统筹发展。在工业化和城镇化早期，应相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能，解决好农业生产的监督问题。在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益，实现公平与效率的统一。同时，始终重视扶持农业和农村发展，通过综合性措施统筹城乡发展，避免城乡二元结构转变为城市内部二元结构，以及城市社会问题的集中爆发。
其次，要持续推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会。应随着发展阶段变化合理调整发展战略，特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略，充分发挥市场机制的作用，通过竞争促进产业持续升级。应高度重视人力资本投资，营造有利于创新创造的制度环境，为所有人提供平等参与现代化进程、分享现代化成果的机会。
第三，要不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。适应农村社会向城市社会的转型，积极构建公正、严密和精巧的法治体系，有效降低社会交易成本。把握全球化深入发展、公民政治觉醒、社会信息化等趋势，不断推进公众参与机制的渐进性完善，合理回应公众对城镇化的参与诉求。积极有效应对城市社会问题，强调社会融合，实施靶向性的城市扶贫政策，缩小收入差距，不断提升公民道德水平。
第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城镇化的推进，尤其是大中城市发展，会带来一系列生态环境等问题，如果处理得不好，就会引发城市病，进而影响整个经济、社会、生态系统的健康运行。正反两方面经验表明，针对这些问题产生的根源，不断完善法律法规体系，提升城市管理的科学化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。
第五，要引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。应管理好居民对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升的节奏，既要随着发展水平提升相应提升福利水平，也要使之保持在经济可承受的范围内。特别是管理好公众对土地价格的预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。
四、城镇化健康发展需处理好五个问题
与国际经验进行对比，我国城镇化道路与东亚成功追赶型经济体比较相似，截至目前，我国城镇化发展大体上是比较成功的、健康的。同时也要认识到，我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期，也积累了不少矛盾和问题，这些矛盾和问题不会自然而然消失，也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验，采取系统的措施，同步提升城镇化质量和水平，才能够顺利跨入城镇化成熟阶段，进而实现现代化。
推进我国城镇化健康发展需着力处理好以下问题：
第一，深化土地制度改革，赋予农户完整土地权能，更加合理地分配土地增值收益。我国现行土地制度在改革开放之初极大地提高了农业生产率，但尚未赋予农户完整的权能，且政府和农户之间土地增值收益分配关系不合理。亟需在统一的政策框架下，协调好农地这一城镇化基本的利益关系，为统筹城乡发展和农业转移人口市民化奠定制度基础。
第二，加大环境治理力度，使环境库兹涅茨曲线顶点尽早到来。我国经济增长已进入阶段转换期，为环境库兹涅茨曲线顶点到来创造了客观条件。但借鉴国际经验，不能坐等环境质量改善，要前瞻性地应对曲线顶点出现之前环境质量快速恶化的趋势。应高度重视环境治理，积极促进产业优化和技术升级，更加重视市场作用，科学运用管制手段，创新环境治理政策工具，使曲线顶点更早到来。
第三，控制收入差距，使收入分配库兹涅茨曲线顶点早日出现。国际经验表明，只有通过系统性的政策才能扭转收入差距扩大的趋势。日本、韩国控制收入差距的重要经验之一，就是持续投资于人力资本，使居民充分、公平地参与工业化和城镇化进程，在初次分配领域就把收入差距控制在较低水平，并辅之以适当的二次分配。应继续提高人力资本投资比例，完善教育、医疗等公共服务，完善成果共享机制，增进社会的横向和纵向流动性。
第四，在城镇体系之间和内部形成促进创新和产业升级的合理分工体系。要完善“创新生态”，改进政府扶持创新和产业升级的政策体系，更加重视通过公平参与激发民营部门的创新活力与积极性，充分发挥各类城镇活力和积极性，鼓励其平等参与创新和产业升级，在竞争中形成合理的分工体系。同时，也应注重减缓因淘汰落后产业导致的失业和产能消失，避免城镇凋敝和社会动荡。
第五，提高治理透明度，引导人民群众有序参与。我国已进入上中等收入国家行列，具备了逐步提高民主化程度的条件。应提高治理透明度和现代化水平，引导人民群众有序参与，构建求同存异、寻找共识的平台，使得有序参与成为各种利益主体理性互动、进而形成合理预期的机制。（“中国城镇化发展战略和政策研究”课题组，执笔人：刘培林、王辉、孙志燕）
信息来源：国务院发展研究中心
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