【文章精选】“十四五”时期国土空间治理的科学基础与战略举措 | 2021年第3期

【作者简介】

樊杰，中国科学院可持续发展研究中心主任，中国城市规划学会副理事长，全国政协委员、国家“十四五规划”专家委员会委员，研究员，博导

郭锐，博士，中国科学院科技战略咨询研究院，副研究员

提要

“十四五”时期中国国土空间治理的基础依据应从“目标为主，兼顾问题”的双导向去认知。其中，从目标导向看，国土空间治理的新要求包括了区域发展从不协调走向协调、从不高质量发展走向高质量发展、实现现代化目标下的“三个均衡”以及“四个一致”；从问题导向看，当前国土空间治理的主要问题在于发展不平衡、不充分和不系统。进一步分析了支撑我国长远发展的主体功能区和区域协调发展等国土空间治理核心战略的科学内涵，认为主体功能区战略的科学内涵包括协调人口经济与资源环境、发挥地区比较优势、坚持经济社会生态效益相均衡、坚持发展与保护的统筹协调。区域协调发展战略的科学内涵应从关注人均GDP的区域差距趋于缩小的狭义理解，拓展到区域发展与自然承载力相适应、区域发展的比较优势得以发挥、区域间基本公共服务均等化的广义理解。最后，提出了国土空间治理的战略举措：一是以“集聚中的均衡”作为新协调模式；二是以优化重大生产力布局为新抓手；三是打赢相对欠发达地区现代化的持久战。

关键词

“十四五”规划；空间治理；国土；区域

（全文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）

本文引用格式：樊杰，郭锐. “十四五”时期国土空间治理的科学基础与战略举措[J]. 城市规划学刊，2021（3）:15-20. (FAN Jie, GUO Rui. Scientific Foundations and Strategies of National Territorial Spatial Governance during the 14th Five-Year-Plan Period in China[J].Urban Planning Forum, 2021(3): 15-20. ）

我国实现现代化的短板之一是治理体系与治理能力现代化水平欠佳，空间治理体系是我国治理体系中最薄弱的方面之一（樊杰，2020；樊杰，2016）。“十三五”以前，国土空间治理以主体功能区规划、城镇体系与城乡规划、土地利用规划等作为主要的政策工具，坚持问题导向为主、目标导向为辅的原则，着力于解决制约我国国土空间开发与保护的若干重大问题（郭锐，等，2019；孙施文，2020）。“十三五”之后，国土空间治理除了要关注和解决当前存在的国土空间问题为切入点之外，更应该注重的是目标导向，以设计未来国土空间演变的合理过程作为一个导向，以重要的国土空间的开发和保护的重大举措作为抓手来实现国土空间规划的目标（图1）。

图1 国土空间治理导向的转变

 

党的十九届五中全会对我国“十四五”以及2035 年远景的展望中，高度概括了国土空间规划的目标， 即“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”（孙施文，2020）。明确了实现该目标所要遵循的主要战略（图2）。其中， 主体功能区战略、区域协调发展战略、区域战略等构成了优化格局的核心战略，新型城镇化、乡村振兴等成为优化格局的支撑战略（樊杰，等，2018）。而科技创新驱动、扩大内需、可持续发展等是优化格局的牵引战略（樊杰，等，2016；张健，等，2007）。

图2 国土空间治理的战略框架

 

1 国土空间治理：目标导向下的新要求

 

规划一旦落地，无论是空间结构还是功能，或者一些重大项目实施之后所产生的效果，往往具有相对的稳定性。这就要求目标导向要成为国土空间治理的首要导向，认清2035年目标是对当前国土空间治理过程设计、重大举措和政策配套的一个重要指引。

 

1.1 发展阶段的新要求：从不协调走向协调

 

全球发展历程表明，人均GDP达到1万美元之后，是否陷入中等收入陷阱同区域协调的状态有着非常紧密的互馈关系（张德荣，2013；陆大道，2015）。一方面，只有到了人均1万美元之后，国家才有财力解决区域不协调的问题，促进区域协调发展；另一方面，只有通过区域协调发展，形成以内循环为主的经济发展新格局，才有可能使一个国家从中等收入迈向发达国家的行列。在我国步入“十四五”之初，人均GDP 刚刚超过1万美元，在此之前的40年之中，区域协调发展仅仅只是一个目标的取向（樊杰，2020）。回顾40年来我国区域协调发展的历程，可以发现中国经历了区域发展差距变化的倒“U”字型曲线的前半段，也就是区域差距不断扩大的阶段，各种生产要素向获取更多收益的区域集聚，人口集聚过程滞后于经济集聚过程，从而导致区域经济差距尚未达到最大值、依然处于不断拉大的过程中（樊杰，等，2019）（图3）。这一阶段采取的主要方针是“让一部分地区先富起来”，尽管在跨入21 世纪后试图通过区域发展总体战略，包括西部大开发等，调整这一方针，采取“先富起来带动欠发达地区，实现区域协调发展”，显然区域协调发展所获得的见效程度比“让一部分地区先富起来”所见效的程度相对要小。如果要跨过中等收入陷阱，那么今后至21世纪中叶，新的发展阶段要求我国必须从区域不协调走向区域协调，“十四五”时期要争取步入区域差距从扩大到缩小的拐点。区域协调发展不仅要作为“十四五”时期的目标要求，也要成为促进以内循环为主的新格局形成的主要发展路径和发展模式。

图3 以人均GDP 衡量的中国上、中、下游省区区域差距变化情况（1978—2018 年）

 

1.2 高质量发展的新要求：从不高质量发展走向高质量发展

 

长期以来我国走的是一条不高质量的发展道路。在经济持续增长的过程中，社会、生态等其他指标并没有持续的呈现趋好的状态，而是出现了波动。如果把经济社会生态三者的效益综合为一条曲线，可以发现这样的发展路径是不平稳的（樊杰，等，2019）。未来的高质量发展应该在经济持续发展的过程中，其他各类指标特别是“五位一体”布局中的政治、文化、社会和生态等指标都应该呈现出持续改善的状态，最终形成的综合效益也应表现为一个持续的增长过程（樊杰，等，2016）。“十四五”时期，国土空间治理由不高质量走向高质量要重点贯彻两个思想：一要践行“以人民为中心”的发展理念。不仅要让城市人民生活更美好，也要让乡村人民生活更美好。只有让生活在不同功能国土空间中的人民生活都过得好，才能让地方履行主体功能作为一种自愿、自觉的行为持续地进行下去。二要落实“绿水青山就是金山银山”的观念。当人均GDP达到1万美元之后，人民的消费层级将不断提高，人们对绿水青山的需求在不断的增强，而绿水青山的供给能力在趋于减少，按照经济学的供给关系来解释，那么绿水青山将越来越值钱。如何做好绿水青山这篇文章，如何实现人与自然高水平的和谐，将是下一步要关注的核心目标。

 

1.3 实现现代化的新要求：“三个均衡”和“四个一致”

 

展望至2050年的现代化发展目标，我国国土空间将呈现出“三个均衡”和“四个一致”的态势（图4）。“三个均衡”是指：①人口与经济的空间分布相均衡。无论是东部的发达地区，还是经济地位日益提升的中国南方地区，未来GDP占比应该和人口占比基本上趋于均衡，从而消除区域之间经济发展的巨大差距（郭锐，等，2020）；②人口经济与资源环境空间分布相均衡。未来人口经济分布的基本格局在国家尺度上将与水热、地形条件的空间分布高度耦合（樊杰，2019）；③“流”空间与静止空间的区位优势取向相均衡。流动空间开始步入空间边际效应明显递减的过程（孙中伟，等，2005），对于地理格局的影响逐渐收敛于自然承载力、地域功能适宜性所塑造的国土空间开发保护格局。“四个一致”是指：①未来的城市应该是多种多样的，但是不管哪种类型，它的综合价值应该是趋于一致的；②城和乡，从它承担的功能而言，应该是特色鲜明的，但是城乡的综合价值应该是趋于一致的；③各地区的自然、文化特色是不同的，但是综合价值又是趋于一致的；④“流”空间和各种静止空间，它的综合价值是一致的，而不是需要通过“流”空间扭曲静止空间规律所形成的国土空间分布的基本规律。

图4 我国国土空间现代化的新要求

 

2 国土空间治理：问题导向下的新认知

 

问题是实践的起点、创新的起点，抓住问题就能抓住经济社会发展的“牛鼻子”。纵观人类发展历史，一切发展进步无不是在破解时代问题中实现的。发现问题、研究问题、解决问题，始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要动力。“十四五”时期，从问题导向看，我国国土空间治理面临的主要问题包括空间发展的不平衡、不充分和不系统。

 

2.1 对不平衡问题的解析

 

中国经济发展的区域差异正逐步以东西差异为主，转变为以东西差异和南北差异并存为主要特征。中国的东西经济比重差异在改革开放初期就已经显著，并持续扩大，东部地区与中、西部地区的经济比重差异分别由1978 年的20.92%、29.45%扩大到2018 年的30.89%、35.30%，而东部地区内部也分异明显，主要的经济份额由东北地区向东南地区转移。中国的南北经济差异在改革开放初期并不明显，但扩大速率快于东西差异，由8.05% 扩大到21.84%。南北差异的扩大速率是东中、东西差异扩大速率的1.38倍、2.36倍，使得南北差异目前已接近东西差异的水平（图5）。

图5 中国东中西、南北区域发展差异演变（1978—2018 年）

 

2.2 对不充分问题的解析

 

我国在全球产业分工中仍扮演着承担产业科技含量和附加值较低、而资源消耗和环境污染程度较高的角色，产业链的高端前沿都有“短板”，且完整性、安全性、韧性都有所不足。我国不同类型的区域均表现出发展不充分：①相对欠发达地区，按照全国人均收入水平的50%—60%以下衡量中国相对欠发达人口，其总数以及区域分布依然相对稳定，约2—3亿人的规模，大致位于我国的甘肃、新疆、宁夏、内蒙古、西藏和青海等区域。相对欠发达地区发展不充分的表现有两类：一类是有资源，但是没有实现一方水土养活一方人，在资源的开发利用上不够充分。一类是资源已经开发利用了，但是依然相对贫困，在利益分配上不充分，存在政策上的失误；②发达地区发展不充分的表现为科技创新驱动不足，没有形成高附加值的品牌产品。一般来说，发达国家或地区在高速增长20年以后，往往会形成一批具有全球影响和竞争力的工业品牌产品，特别是在电子、汽车、化妆品、服装等获取高额经济附加值的行业。而我国发达地区已经高速增长40年，但是在全球产业链中仅占据了中低端领域，2018年我国大宗商品出口是铝、钢铁、铜、茶叶、苹果，全球工业产品市场份额占比最大的是水泥、粗钢、煤、化肥、发电量（樊杰，2020）。

 

2.3 对不系统问题的解析

 

国土空间治理体系尚未成系统，一是没有发挥市场机制和社会治理的作用，个人、社区、企业、社团等多元化治理主体的能动性没有得到发挥（周宜笑，等，2020）。由于我国长期习惯以政府管理为主要手段，使得如何利用市场机制、如何发挥社会力量、如何让民众更多参与一直是薄弱环节。比如，制定城市规划、土地利用规划，不会开门编制规划；更不会在研制和实施重大战略时，适当运用民主手段制定空间治理政策、实施监督评估（孙施文，2020）。因此，通过公开透明的民主化同依法依规行政执政的互动，在这方面的现代化程度还有待提高。二是只注重空间规划的本体编制，却忽视了空间治理应该是由战略方针、前期研究、规划评估、规划、规划本体、规划实施之后的监督评估与修订、以及配套的政策措施共同组成的完整链条构成（郭锐，等，2019）。随着国土空间规划体系初步建立，空间规划本体内部，包括上位规划与下位规划、综合规划与专项规划的衔接已经在不断完善的过程之中，然而规划出台之后与之配套的政策措施体系却依然是薄弱环节（樊杰，2017）。例如我国自“十一五”规划以来就提出培育、重点和优先发展的国家级城市群，并相继编制出台了城市群规划，但是在如何推进区域一体化、推进城市群扩容提质、和区域带动方面却始终没有相应的治理政策出台。在长三角、珠三角和京津冀等城市群区域，没有配套与打造与世界级城市群相匹配的专属管理体制，优化重组行政资源的配置能力，提升行政管理效率和活力；在海峡西岸、粤港澳、成渝等国家中心城市分布的城市群区域，缺乏在全国尺度寻求有序承接首都功能优化配置的方案及配套政策；在天山北坡、北部湾等面向我国稳边固边兴边等要求的城市群区域，缺乏提升中心城市功能、提升行政管理级别的政策创新（郭锐，等，2020）。

 

3 国土空间治理战略的科学内涵

 

国土空间治理的核心战略由三个战略构成，包括主体功能区战略、区域协调发展战略、区域重大战略（图2）。从目标指向上，主体功能区战略是重要指引；从战略重点上，区域协调发展是核心；从战略部署上，区域重大战略是近期的重大部署。主体功能区和区域协调发展两大战略，对指引“十四五”之后的长期发展具有重要的战略意义。

 

3.1 主体功能区战略的科学内涵

 

主体功能区是我国工业文明时期探索的一条符合生态文明要求的空间治理之路，是基于深入的理论创新、系统的科学研究，提出的适应中国国情的一种空间治理方式（盛科荣，等，2016）。主体功能区战略，是要按照城市化、生态安全、粮食安全等主体功能定位，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的开发方式，优化国土空间开发格局，实施分类管理的空间治理工具（樊杰，2007；樊杰，2015）。主体功能区战略的基本内涵可以从以下几个方面理解：第一，人口经济与资源环境相协调，坚持因地制宜、走绿色发展道路；第二，服从全国一盘棋的总要求，以全面建成现代化为总目标，坚持发挥地区比较优势；第三，不同功能区都要实现高质量的发展，都要体现以人的发展为中心，在经济社会生态效益相均衡的原则下，坚持全民共享现代化成果；第四，突出城市群的空间主体地位、生态安全屏障的战略格局、农业主产区的基地部署，坚持发展与保护的协调。正如习近平总书记的定位：主体功能区是中国经济发展和生态环境保护的大战略。

 

主体功能区从理论、评价、规划、实施、政策、评估形成了一个完整的系统（盛科荣，等，2016；樊杰，2015）（图6），对我国国土空间规划具有系统性的启示：①建构了地域功能理论。强调如果各个地区遵循各自的主体功能定位，将有利于区域整体的开发和保护格局优化，使得各个区域的经济社会和生态效益达成相均衡的稳定态；②建立了区划的基本原理，即“双评价”。在主体功能区区划过程中已经开发了资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基本方法和原理，得到了总书记的高度肯定，作为现在国土空间规划必须开展的一项基础性的工作；③形成了国家和省级区划方案，并在而后逐步成为战略和基础性制度。充分考虑承载潜力、地域功能适宜性的未来走向、国土空间格局未来演变的影响，以县为基本单元，按照城市、粮食（农业）和生态三类功能，对全国所有的县进行了主体功能的定位；④通过“三区三线”实现了主体功能区精准落地。在主体功能区的基础上，延伸提出了“三区”的概念，即城市化空间、生态安全空间以及农业主产空间，在空间上精准的落地，实施对国土空间开发保护格局的相对精准的管理。同时借助了城市开发边界，永久基本农田以及生态保护红线“三线”的概念，作为“三区”基础上更加严格的一种开发保护空间类型；⑤形成了由政绩考核、土地政策、财政政策、人口政策、产业政策、投资政策等若干个政策构成的配套政策体系，来支撑主体功能区的实施；⑥提出了以承载力超载状态进行监测评估，通过超载状态对各个区域的可持续状态进行成因解析，对区划方案、区域政策进行动态调整。

图6 主体功能区的理论、规划与评估体系

 

3.2 区域协调发展战略的科学内涵

 

区域协调发展是世界上大部分国家实施宏观调控，推进社会经济现代化建设中一个永恒的主题，其战略内涵包括狭义和广义两个方面（图7）。从狭义角度来说，就是要缩小区域间的经济发展的差距；从广义角度来说，一般包括四重含义：第一重含义是遵循狭义的区域协调发展的概念和内涵，即缩小区域间的经济发展水平差距（贺灿飞，等，2004）；第二重含义是在缩小经济发展差距过程中，无论采用什么样的发展模式，必须是建立在与自然协调的基础上，这是生态文明的基本要求，也是实现可持续发展的一个底线要求（李茜，等，2015；王兴平，等，2019）；第三重含义是各个地区的发展要建立在自身比较优势的基础上，以实现全国国民经济和社会发展总体效益的最大化（林毅夫，等，2003）；第四重含义是要推进人民能够感受到的生活福祉和短期内基本公共服务的均等化（樊杰，等，2020）。因为，尽管区域经济发展水平有可能缩小了，但是由于各地购买能力的问题，以及财政转移支付等一系列的二次分配的问题，最后导致人民真正能够体会到实际的生活质量和生活福祉往往与从人均GDP衡量的区域经济发展水平的差距存在不一致（闫梅，等，2016）。

图7 区域协调发展的狭义和广义内涵

 

4 “十四五”时期国土空间治理的重大战略举措

 

习总书记指出，要推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。其内涵就是要从重视计划的传统空间治理方式，例如形成经济区、打造工业基地等，向重视政府与市场关系，强调以内循环为主，内外循环相互促进，进而提升创新链、产业链、供应链、价值链的现代空间治理方式转变。

 

4.1 以“集聚中的均衡”作为新协调模式

 

一方面要以经济和人口同步集聚为准则，进一步在做强做大经济集聚区特别是中心城市、都市圈和城市群的过程中，实现经济和人口同步集聚，将增强城市化地区吸纳经济和人口的综合承载力作为国土空间治理的重要内容。另一方面要延伸国土空间开发轴，培育珠江—西江经济带、延伸长江带到西藏“一江两河”、做强黄河带和兰新走廊，形成先发地区带动后发地区、中心城市都市圈和城市群带动周边区域协调发展格局。

 

4.2 以优化重大生产力布局为新抓手

 

把创新链、价值链、供给链和产业链在空间上耦合，形成具有专业优势的创新型区域经济综合体。以国家实验室、国家创新中心、区域创新高地为内核，以都市圈、城市群作为枢纽，以一体化作为重要基础，构建基础研究、应用创新、生产制造、市场营销为一体的创新链、价值链、产业链和供应链的耦合体系，综合形成我国自主、安全赋有竞争力的国家产业体系。这也是对内循环为主的新格局的新的适应，也是事关国家安全、民生保障、区域统筹、国际竞争力关键领域和薄弱环节为重点的突破口在空间上的响应和落实。

 

4.3 打赢相对欠发达地区现代化的持久战

 

从宏观角度，要把青藏高原和西北干旱区构成的大西北地区高质量开发作为国家重点战略区，部署欠发达地区致富发展的持久战。当前，西部地区的开发依然面临资源优势难以转换成经济优势的困境。主要问题在于资源优势转换为经济优势的动力机制——科技创新能力存在短板，并且近些年西部地区科技创新能力同东部地区的差距比经济在西部和东部之间的差距拉大的程度还大，例如2015年与2000年相比，东部与西部人均GDP的差距是3.9倍，而人均R&D支出差距达到了9.2倍，万人国内专利申请受理量差距达到12.5倍。所以如何在国家创新体系当中，为西部地区补齐科技创新的短板，以科技创新和现代管理方式创新促进绿色发展，成为未来西部地区大开发，实现高质量发展的一个关键环节。从中微观角度，主要是解决城乡协调发展问题，使未来我国城乡关系实现人口双向流动、各具风貌特色、各具社会形态，并实现公共服务均等化。打造各具特色、但满足人的居住生活和事业发展的综合价值相等的中国新型城乡协调格局，实现城市让人的生活更美好，乡村也一样让人的生活更美好。

（根据作者在“第十七届中国城市规划学科发展论坛”上的演讲整理）

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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