融合生态文明、回归规划要义与面向技术赋能——解读《国土空间规划标准体系建设三年行动计划》

文章作者：吴志强 （中国工程院院士、同济大学副校长、全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会副主任委员）

日前，自然资源部 国家标准化管理委员会印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021-2023年）》（以下简称《行动计划》）。这对国家运行发展、规划学科发展来说均具有深远的意义。首先，这是党中央精神的贯彻落实，比如《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将“技术标准体系”作为国土空间规划体系四个子体系之一，提出“由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系”。2021年10月，中共中央 国务院印发《国家标准化发展纲要》，再次明确要求“制定统一的国土空间规划技术标准”。其次，通过对于西方国家规划体系尤其是技术标准方面的通盘梳理发现，迈向国家高效、现代化治理乃至于在全球化竞争中取得一席之地的关键是保障“技术的文明”，即标准。最后，学理与实践都是国土空间规划学科不可或缺的两个方面，标准规范了学科教育与人才培养的骨架，这是学科得以可持续的基石。在国土空间规划编制工作深入进行的同时，标准的发布亦可解决其中的不明晰与困惑，逐渐从单一的经验主义与行政导向，到用科学的证据支撑规划。

意识到标准的重要性，《行动计划》对国土空间规划体系从三大方面做出了回应。

首先是融合生态文明。生态文明是国家推动绿色低碳循环发展所需，是满足人民日益增长的优美生态环境所需，但生态文明的思想方法在规划理论建构与实践中实际上还是没有完全导入，尽管解决了过去的多规标准的合一，但没有完成在思想转变下真正的转型，即没有在实操中做到真正好用。因此在本次《行动计划》中将直接涉及底线安全、环境保护等公共利益的技术要求尤其是将可持续性（社会性、经济性与生态性三大支柱的统一）放到了最高位置。我想特别强调文明，文明不仅是文字化的表达，也是一种国家治理纵向与横向融合的过程。纵向上国家把握关键与头部事项，而赋予地方标准制定充分与灵活的空间以应对发展的不确定性，横向上整合各方资源，相互配合配套。

第二是回归规划要义。《行动计划》不是内容的拼凑，而是在核心骨架下的融合；不仅仅只是“形”的糅合，而是“神”的凝聚。历史上中国的规划体系存在诸多问题。规划类型上，类型繁杂而分立；运行过程上，“多规并行”使得对于同一议题“空间规划”其数据基础、技术标准、编制内容、审批流程等均相对独立，并且内容重叠，空间嵌套，与管制要求相差甚远。因此，首先按照 “多规合一”精神和“连续、稳定、转换、创新”原则，对现行60余项空间类规划标准进行梳理。涉及土地规划15项、城乡规划46项、海洋规划4项，其中国标40项。其次，以空间“域”的变化与规划核心要作为其中的关键统领，即遵循国土空间规划体系“五级三类”基本构架，空间层级上从国家、省、市、县和乡镇，最后落到社区和村庄，工作流程兼顾规划编制、审批、实施、监督和预警评估、调整等空间规划的全过程，标准的类型囊括基础通用、编制审批、实施监督、信息技术四大方面。由此构建了一个具备灵活接口以提供强大生长性与参照性的新标准体系。我们相信只要聚焦这些核心内容，把这些东西捏住，让全国的所有的规划都来基于规划的要义进行工作，这样就可以快速命中要害，而不是浮于表象，规避内核。

第三是面向技术赋能。中国的国土空间规划标准体系的发育是喜忧参半的，“忧”来自于全球气候变化与国际形势仍旧复杂，未来的不确定逐渐增加这也使得规划领域中潜在面临的问题不断增多。“喜”来自于我们站在了广泛的世界体系建立经验的底板之上，兼收并蓄提供了充足的养分，并且正处于一个最好的时代，人工智能与大数据发展为解决那些过去用传统方法难以解决的传统问题提供了可能。中国的新体系能弯道超车，在世界体系中实现卓越吗？这充满挑战，但我们有信心。在《行动计划》中，意识到在数字经济时代，国土空间规划也面临着要运用数理逻辑提升对国土空间感知、管控、决策等方面的治理能力，因此，在规划标准体系中单独设立了信息技术类标准，对数据库、平台和规划各管理环节数字化提出了全新的要求，通过行政与技术的融合，理顺规划编制与规划实施的技术逻辑和相关要求，让规划确实得以落地实施，为规划“编审督”一体化提供统一标尺。

最后，我想强调“行动”。方案做完了，我们的工作结束了吗？建设空间规划技术标准体系是一个长期的过程，新技术的诞生，新的规划的需求不断对于历史和过去发起挑战。因此我们一直在行动，在《行动计划》中我们对于建设目标、内容与时序的安排与资源保障做了充足的考虑，在曲折的前进中上下求索，以恒久的初心应对变化万千，我相信技术标准体系的建设会有持续的发展并且在全球竞争、国家治理与学科发展事务中发挥长久的作用。