非首都功能疏解与京津冀协同发展上海市政府14日召开《上海市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）专题推进会。会议透露，10月1日起《条例》将正式实施，在法律责任上突出“最严”，包括将无证排污的最高罚款金额从10万元大幅提高到50万元，推出按日连续处罚和实施单位、责任人“双罚制”等新举措。
上海市环保局有关负责人介绍，去年，上海PM2.5年均浓度为62微克/立方米，超过国家标准77%。今年1月—7月，上海市PM2.5平均浓度为56微克/立方米，同比下降10%。但大气污染形势依然严峻，还有千余台锅炉、窑炉等待用清洁能源替代。另外，机动车尾气排放依然严重，7月以来黄标车违反外环限行令1.1万余次，其中有1辆车被罚了8次。
图解《条例》
大幅提高排污罚款限额
《上海市大气污染防治条例》已于今年7月25日经市十四届人大常委会第十四次会议审议通过。在制度层面，《条例》适应上海实际和加大治理力度的要求，做出了很多重大突破和创新。在内容上，在完善末端治理的同时，进一步强化规划布局、能源消耗、产业结构、交通方式、生活方式等方面的源头防治。在措施上，在强化常规行政管理的基础上，支持以环境污染第三方治理、排污交易、差别电价、公众监督多种手段来推动大气污染的综合防治。在法律责任上，突出“最严”，扩大行为罚的适用范围，大幅度提高部分违法行为的罚款限额，落实按日连续处罚，实施单位和责任人“双罚制”，为从严监管提供了有力的法律武器。
环境执法力度逐年加大
市委、市政府对大气污染治理高度重视。去年底，出台了《上海市清洁空气行动计划》。去年，本市空气质量AQI达标率为66%，PM2.5年均浓度为62微克/立方米，超出国家标准77%。今年1-7月，本市PM2.5平均浓度为56微克/立方米，同比下降了10%。
同时，近年来，本市环境执法力度也在逐年加大。2013年，全市共处罚案件1400余件，罚款金额近7000万元。2014年上半年，处罚额已达到4100万元。同时，强化了环境污染行为的刑事责任追究，自去年6月最高法院、最高检察院关于环境污染刑事犯罪的司法解释实施以来，环保部门已移交处理了11起环境犯罪案件，近50人被依法追究环境刑事责任。
突出治理重点六管齐下
会议透露，接下来，本市将在六个方面重点加快落实——
控制能源消耗总量，优化能源结构 下一步，将合理控制能源消费总量，明确煤炭消费总量削减目标和措施，加快推广清洁能源；到2015年要全面完成中小锅炉、窑炉的清洁能源替代；加快推进保留燃煤设施的高标准治理，提升燃气设施污染治理水平，实行电力绿色调度。
加快产业结构调整 首先，将制定严于国家要求的产业准入名录，严格控制高污染项目。同时进一步提高环保、能耗、安全标准，制定比国家更严的劣势企业淘汰政策并滚动提升，聚焦排污收费、差别电价等政策。
加大工业污染防治力度 加快工业挥发性有机物治理；严格执行国家涂料、胶粘剂等产品挥发性有机物限值标准，鼓励生产、销售和使用低挥发性涂料和产品，落实高挥发性产品禁用规定，在重点行业推广使用低挥发性产品；加快推进吴泾、南大、桃浦和金山卫地区的综合整治。
加大机动车船污染防治力度 今年要淘汰16万辆黄标车和老旧车辆，2015年底要全面淘汰黄标车。下一步，将加强车辆检测和监督管理，进一步扩大高污染车辆限行范围。2015年实施柴油车和重型汽油车新国Ⅴ标准，同步配套供应相应标准的油品。大力推广新能源汽车。
加强扬尘等污染防治 将结合工地文明施工管理，将扬尘控制纳入建筑工地开工审批条件，明确扬尘在线监测设施安装要求，并严格把关；加强道路扬尘污染控制。规范渣土等散装物料运输管理。进一步聚焦政策，引导秸秆综合利用，支持和督促区县、街镇加强监督执法，严格实施秸秆、垃圾等的全面禁烧。
推进长三角区域联防联治 《条例》首次以法律的形式对区域大气联防联控提出了明确的要求。下一步，上海将与三省及临沪地区建立规划衔接机制；制定区域黄标车和老旧车辆异地协同监管措施；探索机动车污染防治、秸秆禁烧的区域大气污染联动执法；加强大气污染源信息等的区域共享；探索污染源排放标准等的对接等。
大气区域联防联治难点在于打破行政阻隔
对于大气污染治理，区域联防联治已经成为当下共识。新修订的环境保护法首次对区域联防联控工作提出统一标准的防治要求。《条例》中也首次以法律形式提出明确要求，但在具体操作层面仍面临协作不畅、合力不足、行政干预过多、市场手段缺乏等诸多问题。目前联防联治最大的障碍仍是行政阻隔。尽管各地都理解协作的重要性和必要性，但由于缺乏统一机构统领，长三角三省一市要想真正走到一起，步调一致地进行雾霾防治，打破行政壁垒势在必行。
今年4月底，记者在参加长三角区域有关环境保护的协调会时发现，除了汇报各自工作，三省一市相关部门和领导之间交流内容大多只限于各自表态，而对于如何进行联防联治几乎都是“零交流”。参加会议的一位地级市环保局局长说：“区域协作面临诸多问题，但在这个会上既没人讲问题，也没人讲困难，流于形式在所难免。”
部门之间的行政壁垒同样不容忽视。制订治理大气污染计划的基础工作是完成污染源解析和污染清单的制作，这项工作需要大量环保监测数据建立分析模型，在此基础上进行预警预报。然而，由于各地仅涉及大气污染的观测站点就分属多个部门，不仅标准远未统一，且部门分割导致数据资源难以共享。
浙江省环保厅污防处负责人认为，应该学习欧盟的做法，欧盟环保署制订区域环境推荐性标准，要求各地出台落实标准的规定，区域内各省市按照同一标准推进大气污染防治工作。同时，区域立法中除了强调政府责任外，还应加入惩戒力度和追责机制，避免使“立法”沦为“倡议”。
此外也有专家呼吁成立区域管理委员会，管理委员会负责制定政策，对区域大气管理的重大事项和政策做出决议和决定。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。区域大气污染防治管理机构应当负责协调建立区域统一的大气污染防治政策，协调解决跨省市行政区域大气污染纠纷，组织审核和督察各地空气质量达标规划制定和落实情况。
除了以建立统一行政机构的方式解决行政壁垒的问题，有关专家认为，还应当借力统一市场打破区域分割，充分发挥市场激励的作用。
信息来源：清华同衡 科研与信息中心
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